Характерен также пример Германии, где признали серьезной ошибкой практику выравнивания уровня жизни в различных землях за счет передачи на потребление «отстающим» средств, отбираемых у тех, кто преуспевает в экономическом развитии. От такой практики отказались.
В сложившихся условиях особое значение приобретает контроль над целевым использованием средств, переводимых в субъекты Федерации из федерального бюджета. Это переплетается с не менее важной проблемой обоснованности формирования расходной части региональных бюджетов (в том числе муниципальных). На местные бюджеты выпадают выплаты от 60 до 80 процентов медицинским работникам, учителям, работникам культуры. Подчас эти выплаты осуществляются по «остаточному» принципу в расчете на то, что центр все равно «добавит».
Многие на местах хотят больше полномочий по расходам. Представляется, что нужно говорить не только об этом, но и о полномочиях по доходам, об ответственности за их пополнение.
Следует установить единые правила формирования доходной части бюджетов, которые обеспечивали бы «прозрачность» методики их составления.
Только с учетом всего этого можно нормализовать встречные финансовые потоки, которые призваны стать кровеносными сосудами единого организма. Речь о том, иными словами, что работать надо сообща, вместе – и федеральным, и региональным органам власти, – чтобы добиться обеспечения достойного уровня жизни населения, создания во всей стране таких бюджетных и финансовых условий, при которых гражданам будет гарантировано получение хотя бы на первых порах социального минимума вне зависимости от территории их проживания.
Шестое. Укрепление центростремительных процессов в России достигается по линии выверенных отношений не только между федеральным центром и субъектами, но и между самими входящими в Федерацию регионами.
Как ни странно это звучит, имеются территориальные претензии (их немало – около тридцати) ряда регионов друг к другу. Рост самостоятельности субъектов Федерации породил или усугубил такое несуразное явление. Односторонние изменения административных границ или призывы к этому следует рассматривать как антиконституционные действия, направленные на подрыв целостности страны, ее национальной безопасности. Мы в течение многих лет говорили, но так и не оформили в законодательном порядке мораторий на пересмотр административных границ. Межрегиональные конфликты подчас приводят к дискриминации граждан по национальному признаку, что порождает потоки беженцев и переселенцев, их стихийное расселение в прилегающих регионах. Это ухудшает и без того трудные социально-экономические условия для местного населения, чревато продолжением столкновений. Необходимо повысить ответственность руководителей субъектов Федерации за положение с беженцами. Тут недопустимо препятствовать возвращению людей в места прежнего проживания. Но в такой же степени недопустимы и попытки насильно обеспечить их возврат. Надо исходить из желания людей, каждого человека, наличия реальных возможностей незамедлительно наладить совместную жизнь в регионах, где произошли межнациональные конфликты.
Еще одна проблема – число субъектов Федерации. Сегодня их восемьдесят девять. Не без основания считается, что это не во всем оправданно. Некоторые из них, я подчеркиваю, некоторые можно было бы административно укрупнить. Но это следует, очевидно, делать через эксперименты. А в нынешних условиях акцент, по-видимому, целесообразен на развитие горизонтальной экономической интеграции целого ряда регионов. В этой связи большую роль уже играют межрегиональные ассоциации.
Коррекция центра
Врач-окулист стремится откорректировать зрение пациента. Человеку свойственно – не всем, конечно, а тем, кто достоин этого названия, – корректировать свое поведение. Правда, это чаще происходит ретроспективно, уже после того, как сделано что-то, щемящее душу. Но все это личностное, даже если и не касается только одного лица. Откорректировать на основе нажитого опыта действующую структуру власти куда сложнее, но зато насколько важнее для всего общества. Россия пережила много попыток сделать это революционным путем. Мы все знаем, чем такая, даже, возможно, необходимая, корректировка оборачивалась для простых людей. Сегодня открылась возможность подправить, выровнять, в определенном плане скорректировать структуру Российского государства – не «через колено», а плавно, спокойно. Я думал об этом, когда пришел в правительство. В предыдущем изложении говорилось об идеях, связанных с федеральной конкретикой. Это – одна сторона дела. Если говорить о государственном устройстве, то не меньшее значение имеет, очевидно, коррекция структуры исполнительной власти в центре. Необходимы изменения, в том числе конституционные, которые должны оптимизировать деятельность центральной власти.
Мои непростые отношения с «семьей» не разубедили меня в том, что в России не может идти речь об ослаблении роли главы государства. Для нашей страны с ее огромным разнообразием народов и регионов, с ее особенной историей и особой психологией наличие сильной президентской власти представляется – во всяком случае, на первом этапе перехода к гражданскому обществу – просто необходимым. Но это отнюдь не снимает вопроса о правильном балансе различных ветвей власти – в первую очередь между президентом, парламентом и правительством. Разве это нормально, когда глава кабинета отправляется в отставку без всякого участия в этом процессе парламента? Или когда тот же глава правительства, по сути, не имеет конституционной возможности самостоятельно формировать кабинет? Или когда парламент вообще отстранен от процесса подбора кандидатур на ведущие посты в правительстве – Государственная дума утверждает председателя, а все остальное в руках президента.
Желает лучшего взаимодействие правительства с законодателями. Дума, например, критикует, и часто справедливо, исполнительные власти за события на Северном Кавказе. Но при этом на момент написания этой книги так и не приняты законы о чрезвычайном положении, о президентском правлении, об особом статусе Чечни.
Вообще деятельность органов государства в кризисных ситуациях – особая тема. Вызовы безопасности России весьма острые и требуют в первую очередь межведомственного согласования. В таких условиях еще более важное значение приобретает Совет безопасности Российской Федерации. Уверен – говорю это со знанием дела, так как многие годы находился в разных составах Совета безопасности, сначала СССР, а затем России, – этот государственный орган должен не просто выпускать общие, часто аморфные и абстрактные документы, но предлагать конкретные варианты решений. Не просто обсуждать, а реально прогнозировать, с тем чтобы предотвращать появление и развитие невыгодных России процессов и ситуаций.
Б.Н. Ельцин сам возглавил Совет безопасности – несомненно, так и должно было быть, ибо этот важнейший орган обязан возглавлять президент. Но он проводил сравнительно редкие заседания СБ в большинстве случаев формально, заранее объявляя, что следует уложиться, скажем, в один или полтора часа. Создавалось впечатление, что само такое заседание собиралось в основном для того, чтобы глава государства имел возможность сказать несколько слов перед телекамерами на фоне безмолвствующих членов Совета безопасности. А ведь именно в те годы страна больше чем когда бы то ни было нуждалась в межведомственных обсуждениях и решениях.
