При острой необходимости, скорее даже чтобы продемонстрировать работоспособность власти, президент, когда был либо не в состоянии, либо не расположен к собственному участию, поручал провести заседание СБ председателю правительства, но при этом не преминув (уверен, в этом вопросе тоже «проявлялось» его окружение) назвать мероприятие по-особенному – заседание членов Совета безопасности. Пусть, мол, понимают, что в отсутствие президента вообще невозможен созыв этого органа.
Между тем СБ обязан готовить конкретные рекомендации, которые конечно же становятся решениями только после подписания президентом, и никем иным. В повседневной же практике и при вынужденном отсутствии президента работа СБ должна организовываться политическим назначенцем.
Что касается так называемых силовых структур, то, на мой взгляд, они по-прежнему должны «выходить» непосредственно на президента, однако оперативное руководство их деятельностью, например по борьбе с преступностью, нарушениями с выплатой налогов, решению других задач в экономической области, следовало бы передать главе правительства. Многие беды в России происходили и потому, что искусственно и антиконституционно была раздута и насаждена в виде «центра силы» администрация президента, которая при Ельцине срослась с «семьей» и стала чуть ли не самым главным органом власти, диктовавшим стратегию, тактику, назначения на буквально все мало-мальски значимые должности, вмешиваясь в дела правительства, парламента, регионов. Это ненормальное явление имело частично своим объяснением не лучшую, к сожалению, «форму» президента в связи с его здоровьем. Но существование такого центра – могущественного и одновременно ни за что не отвечающего конкретно – было крайне выгодно и вовсю поддерживалось отдельными группами олигархов, пробивавших на руководящие посты администрации своих людей.
Во многих странах существуют аппараты президента: в США – аппарат Белого дома, во Франции – Елисейского дворца. Но эти аппараты не имеют ничего общего по своим функциям с кремлевской администрацией. Они обслуживают главу государства через персонал, занятый протоколом, подготовкой речей, связью с представителями СМИ, общественностью и так далее. Когда однажды я спросил руководителя аппарата Белого дома Сунуну, с которым был в добрых отношениях, каково его влияние на президента Буша (старшего), он ответил: «Оно распространяется только на то, что я могу посоветовать президенту принять кого-то, предложить поговорить с кем-то по телефону, посетить тот или иной штат – не больше. Но поверьте, что и это – немало». Кстати, когда во время одной из своих частных поездок Сунуну воспользовался государственным самолетом, он был вынужден уйти в отставку – таков контроль в США за аппаратом президента.
В 2000 году был создан Государственный совет. Составленный из губернаторов, он мог бы стать тем весьма полезным органом, которому на апробацию направляются проекты важнейших указов президента, постановлений правительства. После их рассмотрения Госсоветом можно было бы «доводить» эти проекты до кондиции с учетом мнения регионов.
Отдельно стоит вопрос о введении должности вице-президента. У нас был неоднозначный опыт, но мы, как представляется, не должны его абсолютизировать. Вице-президент мог бы подстраховывать президента по целому ряду, главным образом протокольных, вопросов. Например, в общении с зарубежными послами. Когда я был министром иностранных дел, то в Кремле стоял рядом с президентом, а напротив выстраивалась целая шеренга – иногда более двадцати человек – для вручения верительных грамот. Процедура была предельно проста: в национальной одежде, в форме при всех орденах или во фраке посол подходил к Ельцину, передавал ему верительную грамоту, тот пожимал иностранному дипломату руку и фотографировался с ним. Место предыдущего тут же занимал следующий. Выглядело это как минимум необычно для дипломатической практики – вручение верительной грамоты сопровождается содержательной беседой с руководителем государства, что становится предметом, может, даже не одной шифротелеграммы, направляемой послом к себе на родину. Естественно, что большое число представителей иностранных государств в Москве предполагает необходимость даже при очень работоспособном президенте проведение его «вице» части подобных процедур. Вице-президент может не только принимать верительные грамоты, но и участвовать в международных встречах высокого уровня, сопровождать главу иностранного государства при его поездке по нашей стране. Россия должна «показывать свой флаг» – визитов ее руководителей ждут во многих странах. Президент не может без ущерба для внутренних дел осуществлять сам все эти визиты. Главные, несомненно, президент. Менее значимые для России – «вице».
Введение должности вице-президента серьезно укрепит демократический характер передачи высшей власти. Мы уже столкнулись с тем, что Конституция отводит лишь три месяца на организацию и проведение досрочных выборов президента. При наличии поста «вице» этот срок можно было бы увеличить.
Одним словом, пост «вице» может стать важной частью исполнительной власти, при этом он однозначно не может «соревноваться» с президентом, в руках которого должны сохраниться все рычаги власти. Введение поста «вице» ни в коем случае не должно означать превращение президента по его статусу в «английскую королеву». Поэтому я категорически против звучавших в некоторых СМИ призывов передать «вице» координацию деятельности силовых структур или даже поставить его во главе правительства.
Для корректировки и федеральных отношений, и структур в центре, несомненно, необходимо внесение определенных изменений в Конституцию, конституционные законы. Но это отнюдь не означает замену действующего Основного закона. Конституция США, например, насчитывает 200 лет, и главные ее принципы незыблемы, не теряют актуальности. Для России – это прежде всего признание и гарантии основных прав человека, принципы сохранения исторически сложившегося единства нашего государства, гарантии существования гражданского общества и политической стабильности, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем во всех странах в Конституцию периодически вносятся поправки – возникает целесообразность привести отдельные нормы в соответствие с накопленным реальным опытом, заполнить выявившиеся пробелы или устранить перекосы.
Отдельно стоит вопрос о совершенствовании судебной власти. Суд на всех уровнях должен быть независимым, очищенным от элементов коррупции. Хорошо, что президент Путин придает этому большое внимание, что проявилось при подготовке и внесении в Госдуму «пакета» законопроектов по судебной реформе в России.
Кровоточащая рана – Чечня
Кризис в Чечне по времени совпал с моим пребыванием в Службе внешней разведки, и в МИДе, и во главе правительства. Хотя СВР и МИД непосредственно не занимались Чечней, но этот кризис не мог не оказаться в фокусе внимания, тем более что я в это время был членом Совета безопасности. Кровавые события, к сожалению, еще далеко не ушли в прошлое. А вот как все начиналось.
В 1991 году отыскали генерала Советской армии Джохара Дудаева – чеченца по национальности – и привезли его в Грозный на смену неприемлемой для новых властей России старой советской верхушки. Российский парламент трижды – в конце 1991 и начале 1992 года – принимал решение о незаконности дудаевского режима и требовал восстановления конституционного порядка. «Достучаться» до федеральной исполнительной власти в то время по такому вопросу было невозможно. Идеологические «соображения» превалировали над всем, в том числе над здравым смыслом. Те, кто «правил бал» в то время в окружении Ельцина, не заботились о нормальной обстановке, s которую хоть и не в полной мере, но все-таки с трудом удавалось удерживать руководству Чечено-Ингушской Республики
[62]
. Главное для таких приближенных в то время к Ельцину людей было показать силу новой власти. Так начался «чеченский эксперимент», столь дорого обошедшийся России.
