Когда началось расследование независимого Наблюдательного совета по отчетности, я также предприняла свои меры по решению наиболее насущных проблем, с которыми не следовало затягивать, дожидаясь официального отчета этого органа. Я отдала распоряжение провести немедленное и тщательное изучение безопасности наших дипломатических представительств по всему миру. Я обратилась с запросом в министерство обороны о возможности создания совместной группы по оценке уровня безопасности, чтобы самым тщательным образом оценить состояние посольств и консульств в наиболее опасных странах пребывания. Для этого предполагалось направить группы из представителей сил специального назначения и дипломатических специалистов по вопросам безопасности в диппредставительства, расположенные в более чем десятке стран повышенного риска. Совместно с генералом Демпси и министром обороны США Панеттой мы прорабатывали возможности отправки дополнительного количества морских пехотинцев для усиления охраны диппредставительств, находящихся в регионах повышенной опасности. Кроме того, я обратилась в конгресс с просьбой выделить средства на оплату переброски дополнительных подразделений морской пехоты на новые места базирования, на создание дополнительных должностей сотрудников службы дипломатической безопасности и на закупку и оборудование диппредставительств системами физической защиты. Я назначила первого заместителя помощника государственного секретаря в Бюро дипломатической безопасности Госдепартамента — ответственным по обеспечению охраны диппредставительств в странах с высоким уровнем опасности.
Когда отчет независимого Наблюдательного совета по отчетности был готов, посол Пикеринг и адмирал Маллен сообщили мне о своих выводах. Они не старались смягчить удар. Их расследование было нелицеприятным, нацеленным на поиск системных ошибок и недостатков управления, как в Бюро дипломатической безопасности Госдепартамента, так и в Бюро по делам Ближнего Востока. Комиссия установила, что отсутствовало должное взаимодействие между ведомством, занимавшимся вопросами дипломатической безопасности, и подразделением Госдепартамента, отвечавшим за политику и взаимоотношения с правительством принимающей страны. Обеспечение безопасности не воспринималось как «общая ответственность», отсутствовала полная ясность в вопросе о том, кто в диппредставительстве уполномочен принимать решения по обеспечению безопасности, помимо самого посла. Учитывая, что всего в мире более 270 диппредставительств США и в каждом есть свои технические сложности, проблемы и требования, текущие вопросы безопасности редко поднимались до верхнего уровня управления, и, как следствие, имело место неадекватное руководство в отношении вопросов безопасности.
Хотя в Бенгази были проведены работы по повышению уровня безопасности генконсульства (в частности, была увеличена высота наружной стены кирпичной кладкой и бетоном, а по периметру была протянута колючая проволока; были установлены наружное освещение, бетонные барьеры для заграждения проезда, будки охраны, оборудованные мешками с песком, и огневые точки; входные деревянные двери были усилены стальными пластинами и особо прочными замками; было также установлено оборудование для обнаружения взрывчатых веществ), независимый Наблюдательный совет по отчетности определил, что эти меры предосторожности не соответствовали все повышавшемуся уровню опасности в городе. В центре внимания независимого Наблюдательного совета по отчетности и отдельного расследования, проведенного конгрессом, был вопрос о том, остались ли просьбы со стороны представителей сил безопасности в Ливии без внимания со стороны начальства в Вашингтоне. Независимый Наблюдательный совет по отчетности пришел к выводу: персонал генконсульства в Бенгази считал, что их просьбы об усилении мер безопасности не были «высокоприоритетны для Вашингтона», а «посольство в Триполи не смогло потребовать от Вашингтона решительных и неустанных мер для усиления безопасности». В самом посольстве, а также в соответствующих бюро и офисах Госдепартамента, на которые была возложена функция принятия решения о безопасности, не было «четкого понимания того, кто в конечном счете несет ответственность и имеет право принимать решения». Связь между Вашингтоном и Триполи поддерживалась в форме телефонных звонков, писем и телеграмм. Каждый год диппредставительства пересылали эти документы миллионами в головные органы, головные органы — в диппредставительства, диппредставительства — между собой и так далее. В этих документах сообщалось обо всем: от оценки общей ситуации в стране пребывания до кадровых перестановок. Каждая телеграмма в головной орган передавалась от имени посла и направлялась на имя госсекретаря. Каждая телеграмма из головного органа отсылалась от имени госсекретаря и направлялась на имя посла. Пожалуй, в этом не было большого смысла, но такова была практика Госдепартамента еще с давних времен. Было совершенно очевидно, что госсекретарь не мог читать или писать эти более двух миллионов телеграмм в год, да и послы не исполняли (или даже не знали о содержании) всех телеграмм, которые отправляли из их посольства. Только какая-то часть этих телеграмм действительно предназначалась для того, чтобы ее прочитал госсекретарь. Основная же масса была предназначена для других получателей, и иногда таких адресатов были сотни.
Некоторые критики воспользовались этой странностью процедуры коммуникаций для того, чтобы заявить, что просьбы о повышении уровня защиты генконсульства просто не были доведены до моего сведения. Однако дело заключалось в том, что они не должны были доводиться и, разумеется, не были доведены — все это было поставлено на другую основу. Вопросы безопасности рассматривались должностными лицами, ответственными за безопасность. Такие телеграммы попадали прямо на стол госсекретаря в исключительно редких случаях. Во-первых, это совершенно не то, к чему стремился отправитель. Сотрудник Госдепартамента в Исламабаде не пишет лично мне, чтобы просить прислать больше боеприпасов. Во-вторых, это не имело бы смысла. Решения, касавшиеся безопасности, должны были принимать специалисты, отвечавшие за безопасность. В-третьих, ни один министр какого угодно министерства в правительстве просто не в состоянии был ознакомиться со всеми этими телеграммами, причем не только из-за объема поступавшей корреспонденции, но еще и потому, что это было просто не в их компетенции. Как и не в моей. Я полностью доверяла службе дипломатической безопасности, потому что все сотрудники этой структуры умело защищали наши диппредставительства в опасных странах по всему миру, в том числе в таких странах с нестабильной и быстро менявшейся ситуацией, как Афганистан и Йемен.
Независимый Наблюдательный совет по отчетности также сделал важный вывод о том, что Госдепартамент слишком полагался на местные ливийские силы безопасности. В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года правительства принимающих стран несут главную ответственность за обеспечение безопасности дипломатических учреждений в своих странах. Но правительство в неоднородной и раздробленной послереволюционной Ливии имело для этого ограниченные возможности, бóльшая часть этих функций выполнялась ополченцами. В этой связи Госдепартамент заключал договоры с членами местных военизированных формирований на несение службы охраны представительства, по согласованию с ЦРУ выдавая им разрешение на непрерывное нахождение на территории диппредставительства, а также принимал на службу по контракту местных невооруженных охранников, чтобы обеспечить персоналом все контрольно-пропускные пункты. Как стало очевидно в ходе нападения, просчет заключался в том, что в тот момент, когда это было нужнее всего, такие охранники были фатальным образом не способны и не готовы выполнять свои обязанности по обеспечению безопасности американского представительства и персонала — они не могли выступить против своих же соотечественников.
