Правительство для борьбы с этим злом даже разрешило в 1732 году, «когда купечеству или шляхетству потребно для опасения от воровских людей, на казенных заводах продавать по вольным ценам» пушки. Однако власти не могли подавить разбои даже в столичных губерниях — под Москвой и Петербургом; Сенат в 1735 году распорядился, «дабы ворам пристанища не было», вырубить лес по обеим сторонам дороги от Петербурга до Соснинской пристани и расчистить леса по Новгородской дороге «для искоренения воровских пристанищ».
В 1733 году были учреждены особые «полиции» в губернских и провинциальных городах: Новгороде, Киеве, Воронеже, Астрахани, Архангельске, Смоленске, Белгороде, Казани, Нижнем Новгороде, Пскове, Вологде, Калуге, Твери, Переяславле-Рязанском, Костроме, Ярославле, Симбирске, Орле. Капитаны или поручики местных гарнизонов назначались полицеймейстерами, для караулов и содержания съезжих дворов им придавалось по унтер-офицеру и 5—10 рядовых и канцеляристов; жалованье им уплачивалось, соответственно, из гарнизонных сумм и «сборных денег, которые будут во взятых в тех полициях», то есть за счет населения.
Брать штрафы полиция научилась быстро, а вот охранять порядок — нет. Подходящих кадров для этого не было. В 1736 году Кабинет обратил внимание, что в полицию приходится зачислять строевых солдат и офицеров, а это в условиях начавшейся войны увеличивало «некомплект» в полках. Поэтому, размышляли министры, не разумней ли будет переложить эту обязанность на плечи самих обывателей. На практике так оно и было: горожане сами по разнарядке выходили «на дежурство» по охране порядка от воров и грабителей.
Затормозилась разработка Уложения: к концу царствования были готовы только две главы будущего свода законов — Вотчинная и Судная, но ни одна из них так и не была обнародована. Безрезультатно завершились при Анне Иоанновне усилия по составлению новых штатов государственных учреждений. Сенат обсуждал этот вопрос в 1732 году, потом в 1734-м, после чего он был отложен; только в 1739 году Сенат передал в Кабинет штаты некоторых коллегий и контор. Летом 1740 года Кабинет вернул документы на доработку, которая так и не закончилась до конца царствования. Ведомственные интересы не допустили централизации: Военная коллегия, Соляная контора, Генерал-берг-директориум, Медицинская коллегия и все дворцовые ведомства получили право самим утверждать свои штаты.
Правительственные решения воспроизводили уже такие опробованные меры, как сокращение штатов в коллегиях, слияние учреждений (Берг— и Коммерц-коллегии), уменьшение жалованья «приказным» на треть, выдачу его «сибирскими товарами» или вообще запрет получать деньги до окончания расчетов с армией. Такое «удешевление» замыкало порочный круг и оборачивалось проблемой хронического отсутствия нужного количества подготовленных кадров. Остававшиеся чиновники еле-еле могли обеспечить текущее управление и не имели возможности заниматься собственно выработкой государственной политики — для этого постоянно приходилось создавать вневедомственные комиссии.
Выход из этого тупика обычно отыскивался по принципу «тришкиного кафтана»: приказных забирали из одного места и перебрасывали в другое, где в данный момент нужда в них была самой острой. Поэтому случались ситуации, когда первые сановники империи лично перемещали подьячих из Ямской канцелярии в Тайную или решали, где именно надлежит работать секретарю Петру Зеленому, поскольку на него претендовали сразу две конторы. В итоге было принято соломоново решение: ценному специалисту «в Провиантской канцелярии <…> быть в неделе по 2 дни, а прочие 4 дня быть в Генеральном кригс-комиссариате».
Донесения крупных и мелких администраторов в Кабинет содержат одни и те же жалобы на нехватку «подьячих». На подобные просьбы Кабинет неуклонно отвечал отказом — присылать было некого. Обычные наказания в виде штрафов, кажется, никого уже не пугали. Посланные для «понуждения» чиновников к скорейшему исполнению столичных приказов и «сочинению» необходимых справок и отчетов гвардейцы сообщали, что «секретари и приказные служители держатся под караулом без выпуску». То же иногда приходилось делать и местным начальникам — или платить штрафы по 50—100 рублей, но дело с места не сдвигалось: бывалые «подьячие» подобные начальственные наскоки «ни во что считали», а экономию на их жалованье с лихвой восполняли за счет всевозможных поборов с населения.
Да и качество управленческого персонала оставляло желать лучшего. Составленные в 1737–1738 годах по указу Кабинета списки секретарей и канцеляристов коллегий и других центральных учреждений с краткими служебными характеристиками десятков низших чиновников представляют коллективный портрет российского «приказного». Конечно, в рядах бюрократии среднего и высшего звена были и заслуженные, прошедшие огонь и воду военных кампаний и бесконечных командировок люди — например секретарь Военной коллегии Петр Ижорин. Ему и другим чиновникам посвящены весьма похвальные отзывы: «служит с ревностию», «безленостно» и «в делах искусство имеет».
Но рядом с ними встречаются характеристики иного рода: «пишет весьма тихо и плохо»; «в делах весьма неспособен, за что и наказан»; «стар, слаб и пьяница»; «в канцелярских делах знание и искусство имеет, токмо пьянствует»; «всегда от порученных ему дел отлучался и пьянствовал, от которого не воздержался, хотя ему и довольно времяни к тому дано». Последняя «болезнь» являлась чем-то вроде профессионального недуга канцеляристов с обычным «лекарством» в виде батогов. Особо отличались неумеренностью приказные петербургской воеводской канцелярии, где в 1737 году за взятки и растраты пошли под суд 17 должностных лиц. Из данных служебных характеристик следует, что в пьянстве «упражнялись» два из пяти канцеляристов, оба подканцеляриста и 13 из 17 копиистов; последние не только гуляли, но еще и «писать мало умели». Даже начальник всей полиции империи вынужден был просить Кабинет прислать к нему в Главную полицеймейстерскую канцелярию хотя бы 15 трезвых подьячих, поскольку имеющиеся «за пьянством и неприлежностью весьма неисправны».
[189]
На какие доходы можно было гулять и пьянствовать? Только старшие чиновники — секретари и обер-секретари — получали более или менее приличные деньги (около 400–500 рублей в год, а наиболее заслуженные, как упоминавшийся Петр Ижорин, — 800), сопоставимые с доходами армейского полковника. Оплата труда канцеляриста составляла от 70 до 120 рублей в год; разброс в жалованье самой массовой категории, копиистов, был от 90 до 15 рублей, что сопоставимо с оплатой труда мастеровых, которым по причине ее недостаточности полагался еще натуральный паек. Выходом были «безгрешные» акциденции, «наглые» хищения и более сложные комбинации с неизменным «участием» чиновника в прибылях казны, что служило своеобразной компенсацией низкого социального статуса и убогого материального положения бюрократии.
Пожалуй, лишь смоленский губернатор А. Б. Бутурлин не только заступился за подчиненных, но и принципиально поставил вопрос о порочности существовавшей системы управления и контроля. В конце 1739 года он прислал в Петербург один за другим два доклада. В первом губернатор объяснял: после разрешения в 1737 году коллегиям и конторам штрафовать местные власти последние получили… 54 контролирующие инстанции, каждая из которых посылала на головы губернаторов «угрозительные повеления». Выполняя одно, непременно приходилось откладывать другое; в результате у чиновников «нужнейшие дела из рук выходят и внутренним течением пресекаются»; можно было не выполнять ничего, так как штрафы все равно были неизбежны.
