Произошедший к тому времени поворот от безработицы к нехватке рабочей силы оставил этот декрет клочком бумаги, как и возрождение в 1931 г. упраздненных революцией трудовых книжек, что примечательно, законодательно введенных в 1935 г. и в национал-социалистической Германии. В трудовой книжке наряду с родом и продолжительностью профессиональной деятельности и причиной увольнения фиксировались также социальное происхождение рабочего, возможные наказания и проступки. Книжку следовало сдавать при поступлении на новое место работы
. Но и эти меры не оказывали желаемого воздействия, поскольку на предприятиях, остро нуждавшихся в рабочей силе, не заботились о предъявлении оригинала трудовой книжки
.
Зимой 1932/1933 г. положение обострилось, когда сотни тысяч людей, голодающих в результате проведения коллективизации, двинулись из села в города в надежде пережить здесь тяжелое время. В этих условиях перекочевка с одного места работы на другое была поиском не столько большего заработка, сколько достаточного пропитания
. Чтобы воспрепятствовать массовому переселению из деревни в город и постоянной смене рабочих мест, были введены по образцу царского периода внутренние паспорта
. С их помощью стремились привязать сельское население к колхозам, чтобы улучшить продовольственное снабжение и смягчить жилищный кризис в городах, обеспечив «социальную чистоту» городов и крупных строек.
Декретом правительства от 27 декабря 1932 г. все городские жители старше 16 лет и занятые на крупных стройках обязывались оформить паспорта во вновь созданных паспортных столах ОГПУ. Наличие паспорта являлось условием легального пребывания в городе или на строительном объекте. Сельские жители могли получить паспорт только при поступлении на работу, которая определенно предусматривала получение разрешения на пребывание в городе. Паспорт был действителен только в том случае, когда был снабжен штампом с разрешением на проживание и трудоустройство (прописка). Помимо прочего прописка регулировала снабжение продовольственными карточками. Города были разделены на две категории: открытые и закрытые. Закрытые города (Москва, Ленинград, Киев, Одесса и др. крупные центры) имели привилегированный статус с улучшенным снабжением, и получение разрешения на пребывание в них было связано с более жесткими критериями отбора, чем в других городах
.
Закон о паспортах был дополнен распоряжениями, регулирующими прием и вербовку рабочих. Постановление Московской службы занятости от 25 февраля 1933 г. в качестве условия приема на работу определило наличие паспорта, прописки и трудовой книжки с записью причины увольнения с последнего места работы
. Постановление правительства от 17 марта 1933 г. усилило законодательный акт об отходничестве от 30 июня 1931 г. и утвердило в качестве единственного легального основания для ухода из колхоза договор, заключенный в рамках «оргнабора»
.
Правительственным распоряжением от 15 декабря 1933 г. в отношении «упорных дезорганизаторов производства» предусматривалось лишение их на полгода права трудиться в промышленности и на транспорте. По разъяснению Наркомата труда от 18 января 1931 г., к таким нарушителям относились рабочие, которые оставляли свои рабочие места, не дождавшись срока окончания договора, или те, кто в течение 12 месяцев неоднократно по своей воле менял место работы
.
В Москве и ее окрестностях в радиусе 100 км жители должны были зарегистрироваться до 15 апреля 1933 г. В 1932 г. население города выросло с 3135 до 3663 тыс. чел. Цель выдачи паспортов заключалась в сокращении до конца года населения Москвы до 3,3 млн. чел. Цель эта отчасти была достигнута: к июлю 1932 г. численность москвичей сократилась на 246 тыс. чел. Правда, к 1 января 1934 г. население снова выросло до 3613 тыс. чел., но при беспрепятственном продолжении роста в динамике прошлых лет оно достигло бы 4,2 млн. чел.
Паспорт не выдавался лицам, которые а) не занимались «общественно полезным трудом» или б) в качестве кулаков, раскулаченных, осужденных судом или другим образом были объявлены лишенными гражданских прав и в) прибыли в Москву после 1 января 1931 г. и не работали или заведомо являлись «летунами» и «дезорганизаторами производства»
. Чтобы выследить этих людей, ОГПУ оказывало давление на управдомов, а милиция устраивала облавы по квартирам и в общественных местах
.
На предприятиях обнаружилось большое число людей, принятых на работу без документов. 60 тыс. чел. предпочли вообще не являться в паспортные столы, а в первые же два месяца проведения акции покинуть Москву, в том числе 2 тыс. рабочих автозавода АМО-ЗиС. Особенно высок был удельный вес таких лиц на крупных стройках. Руководители предприятий срывали проведение закона, и в дальнейшем принимая на работу лиц без документов, настаивая в милиции на безотлагательной выдаче паспортов таким рабочим и грозя, что в противном случае завод или стройка не сможет выполнить производственный план
.
К 8 мая 1933 г. в Москве выдали 2394 тыс. паспортов и временных документов. В выдаче паспортов было отказано 86 373 чел. (3,5% взрослого населения города). Большинство этих людей являлись безработными, «летунами», «дезорганизаторами» и беглыми кулаками (см. табл. 13).
Таблица 13.
Основания отказа в выдаче паспорта, Москва, 1933 г.
(Категории, которым отказано в выдаче паспортов — Чел. / %)
«Лица, прибывшие в Москву после 1 января 1931 г. и являющиеся безработными, летунами или дезорганизаторами» — 23 008 / 26,6
«Беглые кулаки и раскулаченные» — 22 344 / 25,9
«Осужденные преступники» — 13 674 / 15,8
«Лица, не занимающиеся общественно полезным трудом» — 12 647 / 14,6
«Лица, состоящие на иждивении у других» — 10 036 / 11,6
«Лишенцы»
[85] — 4084 / 4,7
«Перебежчики»
[86] — 580 / 0,7
Лица без паспортов подлежали высылке из Москвы. Впрочем, значительной части удалось затаиться без документов или раздобыть себе фальшивые паспорта. При проведенной в 1941 г. проверке документов в Москве были задержаны тысячи людей с неправильно оформленными документами или вовсе без бумаг
.
Реализация закона о паспортах представляла собой своеобразную смесь тоталитарно-волюнтаристских и государственно-правовых принципов, причем обостряющие положение и волюнтаристские тенденции исходили снизу, а сверху они сдерживались указаниями на инструкции. При каждом районном совете была образована комиссия, в которой можно было обжаловать решение паспортного стола об отказе в выдаче паспорта. К 8 мая 1933 г. 63396 чел. подали апелляции такого рода. 22884 (35,1%) ходатайств было удовлетворено
. В этих случаях апелляционные комиссии приходили к заключению, что паспортные столы слишком широко толковали постановление или неточно проверили документы: например, лиц, уволенных незадолго до принятия закона, они классифицировали как «не занимающихся общественно полезным трудом», бывших средних и мелких крестьян — как «кулаков», а рабочих, допустивших однажды прогул, как «дезорганизаторов производства»
. Прочим в выдаче паспортов отказали на том основании, что их отец был купцом или офицером. Некоторые начальники паспортных столов самовольно действовали по принципу не выдавать паспорта «бывшим».
