Отсрочка реставрации монархии дала Людовику XVIII возможность осмыслить и теоретические вопросы будущего управления страной. В 1798 г. он видел их следующим образом:
В государстве необходимы четыре власти: законодательная, исполнительная, судебная и административная. Законодательная власть принадлежит Королю, однако она ограничена. Он не может принять никакого основополагающего (constitutive) закона без участия законным образом представленной нации. Что же до законов гражданских, то есть тех, которые предписывают наказания за преступления, управляют имуществом граждан и т. д., он не может принимать их в окончательной форме без того же самого участия. Законы временные он может принимать без представителей нации, однако для них требуется свободная верификация и свободная регистрация суверенными судами. При этом лишь Королю принадлежит право составлять и обнародовать и те, и другие
.
Эти тезисы, не предназначавшиеся для предания гласности, на мой взгляд, очень важны. Людовик XVIII не только выделяет четыре ветви власти, а не три; он, как и в других документах этого времени, склоняется к восстановлению парламентов.
Далее король даёт несколько пояснений. Исполнительную власть монарх вершит в соответствии с законом и делит с офисье, которые действуют от его имени. На первый взгляд, это традиционная для французской монархии концепция «раздробления властей», однако и здесь есть нюанс: так же как и судей, офисье предлагалось сделать несменяемыми.
На судебной власти король подробно не останавливается, административная же, в его понимании, связана с взиманием налогов и принадлежит королю безраздельно. При этом специально оговаривается, что налоги взимаются со всех французов.
Когда в 1799 г. вопрос о реставрации монархии вновь встал в практической плоскости, и монаршьены, и король были едины: на переходный период нужно сохранить то, что есть. Как писал архиепископ Бордо: «Представляется очевидным, что нынешнее деление на департаменты, нынешние суды и административные учреждения должны быть на первое время сохранены»
. Малуэ же подчёркивал, что «если Король временно воспользуется новыми институтами, он не берёт на себя обязательство сохранять их навечно». Он советовал сместить лишь якобинцев, но оставить тех, кто назначен вопреки им. А на освободившиеся должности подобрать замену из «верных или новообращённых подданных», желательно из «пользующихся уважением собственников, выбрав тех, кто не эмигрировал»
.
В этом же русле шли и мысли Людовика XVIII. В инструкции графу д’Артуа он писал, что принял решение
временно сохранить существующие ныне формы гражданской и судебной администрации со следующими ограничениями: 1° чтобы весь их персонал в целом и каждый человек по отдельности принес мне клятву верности; 2° чтобы они исполняли свои функции от моего имени. Однако я рассматриваю это решение лишь как временное...
В обращении к французам от имени короля говорилось:
Поскольку резкое и преждевременное вмешательство в административное и судебное управление приводит государство к слишком сильным потрясениям и увеличивает хаос вместо восстановления порядка [...] территориальное деление Франции, администрация департаментов, дистриктов и муниципалитетов, положения, касающиеся полиции и удостоверения документов, суды [...] временно сохраняются в своем нынешнем состоянии. Люди, занимающие общественные должности, продолжают на них пребывать, за исключением лишь тех, кто явно оказался их недостоин. Вакантные должности будут заняты подданными, наиболее подходящими для их замещения, и по большей части теми, кто уже отличился порядочностью и образованностью
.
В рамках этой логики сохранение департаментов представлялось разумным шагом, но по вопросу о том, что делать с ними дальше, единства не было. Курвуазье спрашивал государя:
Следует ли сохранять нынешнее деление Королевства или восстановить провинции? Возобновлять ли былое различие между провинциями со штатами (pays d’Etat) и провинциями с прямым налогообложением (pays d’Election)? Какие уложения необходимо принять, чтобы исправить недостатки системы провинций со штатами и провинций с прямым налого
обложением? Организовывать ли во всех провинциях народную администрацию [...] какими функциями ее наделять, как избирать ее членов?»
В то же время граф де Сен-При говорил об упразднении провинций с немалым восторгом:
Отныне во Франции остались только французы! Нет больше гасконцев, бретонцев, фламандцев, провансальцев! Все в едином строю, все следуют одному укладу; законы, налоги, администрация - всё скроено по одной мерке, и никаких жалоб на пристрастность. Сколь же, без сомнения, прекрасным зрелищем станет Франция, управляемая на этой основе монархически! Какая сила в единстве! Какое объединение усилий!
Роль инстанции, которая должна будет поделить должностных лиц на «чистых» и «нечистых», отводилась агентам Людовика XVIII. Король заблаговременно предписывал им:
Поскольку возникают опасения, что должности в гражданской администрации и полиции занимают подданные, которые не заслуживают доверия ни народа, ни моего собственного, мои агенты должны будут позаботиться о том, чтобы их уволить и заменить, насколько это будет возможно, теми, кто был избран в мае 1797 года, ввиду того, что в их пользу расположено общественное мнение и что немалое их число заслуживает моего доверия
.
Таким образом, даже при смене чиновников Людовик XVIII готов был отдать приоритет тем, кто уже находился на территории страны, а не прибыл с ним из эмиграции. При этом выдвинутое ранее положение о том, что все должны будут действовать от имени короля и принести ему клятву верности, сохраняло свою силу. Естественно, это не касалось центрального правительства и Законодательного корпуса: «Учреждения, сосредоточивающие в чужих руках законодательную и исполнительную власть, не совместимы с монархической формой правления и нашей законной властью»
.
В то же время эта проблема имела и ещё один аспект: что делать с теми должностями, которые были ликвидированы в ходе Революции (в частности, с местами советников парламентов, которые, как известно, покупались)? Сложность заключалась не только в деньгах или в восстановлении справедливости: эти люди служили золотым фондом монархии, и король нередко прибегал к их услугам. Об их отношении к планам государя в этой области можно судить по реакции президента Везэ, который, узнав о том, что монарх не планирует немедленного восстановления парламентов, подал в 1796 г. в отставку, отказавшись отвечать за деятельность роялистов во Франш- Конте
.
На случай, если король захочет сразу же объявить о том, что эти люди будут восстановлены в своих правах, был заготовлен специальный проект декларации, в котором возвращение прежних должностей обещалось всем, «кто всё ещё заслуживает нашего доверия», за исключением тех, кто за годы Революции добровольно подал в отставку: их должности объявлялись вакантными
. Однако один из самых главных вопросов оставался по-прежнему без ответа: стоит ли в принципе восстанавливать систему продажи должностей? Сам король не считал её однозначным злом; как он напишет два года спустя: «Продажа должностей закрывает иногда дорогу достойному, и это величайшее зло, но временами она заступает путь интриге, и это величайшее благо. Sub judice lis est
»
.
