Примечания книги Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления. Автор книги Эдгардо Кампос, Санджай Прадхана

1

Несовершенство работы рынка фармацевтических средств обычно связано с защитой патентов (что создает проблему сбалансирования желаемых стимулов для инноваций и доступности для бедных стран и пациентов), процессом и длительностью получения разрешения регулирующих органов, дифференциацией продуктов и преданностью бренду, а также несимметричностью информации, моральным ущербом и проблемами отношений принципал – агент на стороне спроса на фармацевтические продукты. Спрос имеет четырехуровневую структуру: врач назначает лекарство, фармацевт отпускает, пациент потребляет, а третья сторона платит.

2

В эту главу внесли свой вклад Гита Гопал, Хизер Мари Лейтон и Вероника Гриджера. Саида Мамедова предоставила оценки расходов. Авторы благодарны за замечания Фелипе Баррере, Эдгардо Кампосу, Назмулу Чодхури, Тазину Фасиху, Морин Льюис, Хуану Мануэлю Морено, Висенте Пакео и Хелси Роджерс.

3

Обращение к нации премьер-министра Индии Атала Бихари Ваджпаи 15 августа 2002 г., в котором он сообщил, что из-за краж электроэнергии было потеряно 250 млрд рупий.

4

Настоящая глава представляет собой переработанную версию статьи с аналогичным названием. Мы выражаем особую благодарность: Эду Кампосу – за постоянное содействие; Рэнди Райтерману, Франческе Реканатини и Винаю Бхаргаве – за совместное рецензирование представленной версии; Скотту Гуггенхайму и Стиву Берджессу – за интереснейшие идеи и комментарии; Чарльзу Кенни, Джин Дойен, Фуку Чуен Енгу, Алену Локуссолу, Антонио Эсташу, Клариссе Броклхерст, Патрику Столгрену, Доналу О'Лири, Крису Хеймансу, Джулиет Пампани, Вивеку Шриваставе и Джонатону Халперну – за ценные замечания, высказанные в ходе подготовки текста.

5

Настоящая глава не увидела бы свет без содействия Найши Нараянан, которая оказала неоценимую и своевременную исследовательскую помощь, и доктора Дайаны Нун, которая предоставила сведения по правовым и аналитическим аспектам.

6

По данным одной из влиятельных боливийских газет, за период с 2002 г. по первое полугодие 2004 г. включительно Национальная налоговая служба по итогам ряда проверок выявила 207 налоговых служащих, замешанных в коррупции, которых впоследствии уволили. Из них против 134 человек были выдвинуты обвинения, 60 человек были привлечены к административной, а четверо – к уголовной ответственности. Кроме того, впервые с начала реализации институциональной реформы двум бывшим налоговым служащим предъявили обвинения в вымогательстве (см. La Prensa, January 5, 2005).

7

Руководство по модернизации таможенной службы / Под ред. Люка де Вульфа и Хосе Б. Сокола. – М.: Весь Мир, 2007.

8

В соответствии со статьей 7 конвенции, если государство считает подкуп собственных чиновников предикатным правонарушением в целях применения законодательства об отмывании денег, то это государство должно применять такие же правила в отношении подкупа иностранных государственных служащих независимо от места, где происходит подкуп.

9

Рекомендации FATF официально включены в стандарты работы Всемирного банка/МВФ 15 ноября 2002 г. решением DEC No. 12884– (02/114).

10

http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/previous_cpi__1/1999.

1

Расширенный обзор исследований в сфере коррупции см. в World Bank (2006) и Amundsen and Fjelstad (2000).

2

Компиляцию более ранней научной литературы о коррупции в политике см. в Heidenheimer, Johnston, and Levine (1989).

3

Значительные теоретические и практические исследования в сфере коррупции проводятся с 1970-х гг. Например, большая часть работ на тему погони за экономической рентой, хотя и посвящена непосредственно приватизации государства, по существу затрагивает концептуальные вопросы. Крупные межстрановые эконометрические исследования начали появляться только в середине 1990-х гг. главным образом в результате того, что стали доступны необходимые данные.

4

Агентство International Country Risk Guide (ICRG), данные которого активно используются в количественных исследованиях, начало составлять свои обзоры в 1980 г. Агентство Business Environmental Risk Intelligence (BERI) начало составлять основанные на опросах индексы, связанные с деятельностью правительств, в начале 1980-х гг. Аналитическая компания Economist Intelligence Unit начала предоставлять схожие данные примерно в то же время. Более свежие дополнительные источники см. в материалах Political Risk Consulting (http://www.asiarisk.com) и World Economic Forum (http://www.weforum.com).

5

В результате объединения множества индивидуальных переменных шесть индикаторов, как правило, имеют значительно меньшие пределы погрешности, чем любое индивидуальное измерение.

6

Также проводился ряд сравнительных исследований стран в связи с противодействием коррупции. Они, хотя и не подтверждены статистически, обеспечивают эмпирический анализ реформ и стратегий. См., например, Bhargava and Bolongaita (2004) и Quah (2003).

7

Похожие аргументы см. в Woodruff (готовится к выпуску).

8

Близкие по теме статьи см. в Anderson, Reid, and Ryterman (2003) и Evans and Rauch (1999).

9

Подробную дискуссию о стремлении к получению ренты, его причинах и последствиях см. в Rowley, Tollison, and Tullock (1988).

10

Дискуссию о коррупции в процессе приватизации в бывшем Советском Союзе см. в Hoffman (2002).

11

Обеспокоенность по поводу отсутствия прозрачности и подотчетности возникло у специалистов-практиков и ученых, заинтересованных в разработке практических мер по сокращению коррупции. Теоретически эти концепции можно привязать к основным проблемам информационной несимметричности и несовершенства информации. Экономисты исследуют множество вариантов и проявлений этих проблем уже более двух десятков лет. Но на удивление мало кто из них использовал сложные аналитические инструменты, разработанные для подобных случаев, и применял их в сфере управления и коррупции (см. Tirole, 1992). Одним из исключений является область государственных закупок, где экономисты, прошедшие подготовку в области новой организации промышленности и специализирующиеся на теории аукционов, проанализировали неэффективность и потери (и, таким образом, коррупцию), поразившие государственные закупки в результате информационной несимметричности (участники конкурсов больше знают о действительной цене и качестве своих предложений, чем агенты по государственным закупкам) или неполноты информации (необходимость составления неполных контрактов, когда закупается комплексный продукт или услуга). См., в частности, Lafont and Tirole (1993); Porter and Zona (1993); Bushnell and Oren (1994); Crocker and Reynolds (1993); Bajari and Tadelis (2001); Bajari, Houghton, and Tadelis (2006). Интересное эмпирическое наблюдение, связывающее закупки, несимметричную информацию и политические структуры, можно найти также в Hyytinen, Lundberg, and Toivanen (2006).

12

Эти методики по определению Джонстона (Johnston, 2001) можно рассматривать в качестве индикаторов второго поколения – измерителей, которые взаимосвязаны с коррупцией и могут быть более объективно оценены. Обзор инвестиционного климата и обзор карточек отзывов основаны на опросах пострадавших – например, фирм или граждан, непосредственно столкнувшихся с коррупцией – и, таким образом, обеспечивают более подробную информацию, чем обзоры, основанные на восприятии. Обзор расходования средств госбюджета основан на данных о расходах.

13

Описание обзора инвестиционного климата и обзоров (и их результатов), проведенных к настоящему времени, см. в разделе Survey Methodology сайта Doing Business (http://www.doingbusiness.org/).

14

Дополнительную информацию см. на http://www.worldbank.org/eca/econ.

15

Этот подход был разработан и представлен в середине 1990-х гг. Public Affairs Centre (PAC) в Бангалоре, Индия, в качестве инструмента стимулирования конкуренции между муниципальными агентствами по оказанию услуг и улучшения их работы (Paul, 1995). Результаты последнего обзора, обобщенные Андерсоном и Греем (Anderson and Gray, 2006), показывают, что в нескольких областях был достигнут прогресс и что коррупция, в общем, сокращается в значительном числе стран данного региона.

16

Обзоры карточек отзывов составлялись в других индийских городах, в том числе в Дели, Калькутте и Мумбаи, а также в 11 городах-спутниках Манилы. Три раза обзоры проводились в Бангалоре: первый, в котором установили критерии, – в 1995 г., второй – в 1999 г. и третий – в 2002 г. Результаты показывают значительное улучшение качества услуг со временем, в том числе уменьшение случаев взяточничества (см. резюме в World Bank, 2005).

17

О применении этого инструмента в Уганде см. Reinnika and Svensson (2004).

18

Например, в Уганде первый обзор расходования средств госбюджета, подготовленный в 1996 г., показал, что только 22 % ассигнований, не связанных с зарплатой, выделенных районным начальным школам, достигли получателей. Обзор 2001 г. показал, что утечка средств составляет уже менее 20 %, а значит, оздоровительные меры, принятые в интервале между обзорами, оказали реальное и значительное воздействие (Reinnika and Svensson, 2006).

19

Этот отчет был подготовлен при поддержке Агентства международного развития США.

20

В книге Спектора (Spector, 2005) глава, посвященная сектору здравоохранения, наиболее близка предложенному здесь подходу.

21

Или же это может быть точка зрения чиновников, которые заинтересованы в проведении антикоррупционных реформ в конкретном контексте или перед которыми поставлена такая задача.

22

В некоторых ситуациях сюда также может входить выполнение контракта как в случае изменения заказа.

23

Иногда административную коррупцию также называют бюрократической коррупцией.

24

24. Общее количество возможных комбинаций (в этом примере три) составляет , где n – общее число звеньев в цепочке, k – число звеньев в конкретной комбинации, пораженных коррупцией.

25

Во многих случаях предпочтения агента отличаются от предпочтений принципала. Если принципал может наблюдать за агентом 100 % времени, то проблемы не возникает, потому что агент будет выполнять распоряжение принципала. Однако следить за каждым действием агента дорого, а если не делать этого, то у агента появится возможность действовать вопреки желаниям принципала, когда тот «не смотрит». Чтобы решить эту проблему, принципалу нужно разработать эффективную недорогую систему мониторинга, обеспечивающую подчинение агента, т. е. механизм совместимости побудительных мотивов.

26

Авторы выражают благодарность Джунаиду Ахмеду, поднявшему этот важный вопрос на тренинге по государственному управлению и борьбе с коррупцией, который проводился при поддержке Департамента программ обучения Всемирного банка в Азии 26–27 июня 2006 г.

27

Программа развития кекаматанов – проект развития, основанный на участии граждан, когда жители деревень сами выбирают объекты, и направленный преимущественно на строительство дорог и организацию водоснабжения.

28

На тему раскрытия информации об активах и доходах чиновников см., например, раздел Assets Disclosure by Public Officials на сайте Всемирного банка, посвященном правовым вопросам: http://siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTINST/Resources/IncomeAssetDisclosurein-WBClientsasofJune62006.pdf.

29

Оти (Auty, 2006) отмечает, что работа институтов в богатых природными ресурсами странах ухудшается заметнее, если рента создается в «точечном источнике» ресурсов (капиталоемкой и концентрированной собственности), по сравнению с «распределенным источником» (например, землей, занятой крестьянскими хозяйствами). Ресурсы, требующие немедленной обработки (сахарный тростник, лес, рыба), имеют определенные признаки «точечных источников». Рента, полученная из «точечных источников», не распределяется среди населения, и ее наличие часто ведет к разрушению институтов.

30

Потенциал использования международных соглашений по сдерживанию коррупции проявляется в опыте стран с переходной экономикой, желающих вступить в Европейский союз. Индикаторы качества государственного управления, предложенные Институтом Всемирного банка (2006 г.), показывают, что общее состояние управления улучшилось в странах с переходной экономикой, стремящихся вступить в Европейский союз (и, таким образом, вынужденных выполнять действующие в нем стандарты государственного управления).

31

Это не означает, что более известные компании не занимаются мошенничеством. Некоторые из них известны тем, что выбрасывали на рынки развивающихся стран лекарства, забракованные органами здравоохранения их собственных стран.

32

См. краткую информацию о 20 крупнейших делах на сайте False Claims Act Legal Center, http://www.taf.org/top20.htm.

33

В оригинальной концепции прозрачность входила во все три переменные.

34

Фармаконадзор, или мониторинг лекарственных средств, определяется ВОЗ (WHO, 2002) как фармакологическая дисциплина, связанная с выявлением, оценкой, пониманием и предотвращением неблагоприятных воздействий, особенно долго– и краткосрочных побочных эффектов лекарств.

35

Информацию о Международной конференции по гармонизации см. на http://www.ich.org.

36

Это универсальный, мобильный и простой метод тестирования для идентификации фальсифицированных или не соответствующих стандартам лекарств, которым может пользоваться менее квалифицированный персонал в развивающихся странах.

37

Один из пациентов предупредил власти об аптеке в Гамильтоне, провинция Онтарио, Канада, которая продавала фальсифицированное сердечное лекарство. См. «Consumers Warned to Watch for Counterfeit drugs,» CBC Marketplace, January 18, 2006, http://www.cbc.ca.

38

Образец списка основных лекарственных средств ВОЗ находится на сайте http://www.who.int/medicines/publications/essentialmedicines/en/.

39

Краткую информацию об этих методах и проблемах в европейском контексте см. в Mossialos, Mrazek, and Walley (2004, ch. 6, 14). Дополнительную информацию о лучшей практике ценообразования см. в Cohen (2003).

40

Обзор европейского опыта экономической оценки см. в McGuire, Drummond, and Rutten (2004).

41

Этот и следующий раздел, посвященный дистрибуции, основан на материалах Management Sciences for Health (1997).

42

Обзор использования средств госбюджета (The Public Expenditure Tracking Survey – PETS) – количественный анализ государственных услуг на стороне предложения, для которого собирается информация о характеристиках предприятий, финансовых потоках, результатах деятельности (предоставленных услугах), системе отчетности и т. п. Обзоры могут служить эффективным и простым диагностическим инструментом для отслеживания потока ресурсов от их источника до адресата и определения места нахождения и масштаба отклонения от нормы. Они не только показывают использование государственных средств и злоупотребление ими, но также дают представление об экономичности, децентрализации и отчетности.

43

Статью об ключевых проблемах применения руководств и обзор удачных стратегий назначения лекарств см. в Chapman, Durieux, and Walley (2004).

44

По данным исследования, см. Cercone, Duran-Valverde, and Munoz-Vargas (2000), цены при закупках в частном секторе часто в 10 раз превышают цены, уплаченные CCSS в процессе международных закупок.

45

Это описание взято в Gladwell (2000).

46

Гипотетическое, однако довольно типичное место.

47

По оценкам, для Восточной Азии масштабы уклонения от платы за использование природных ресурсов и налогов на лесоматериалы колеблется от 50 % в Мьянме до 100 % в Камбодже (World Bank, 2006a).

48

По оценке Международной организации тропической древесины (Poore, 1989), размер тропических лесов, которыми управляют по системе неистощительного лесопользования, был ничтожен. Оценка, проведенная через 10 лет, показала, что, хотя достигнут существенный прогресс, задача полного и скоординированного выполнения планов управления еще ждет своего адекватного решения (ITTO, 2000).

49

В данном случае подходит метод диагностики коррупции, предложенный Клитгардом (Klitgaard, 1988): М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция), а базовые побудительные мотивы точно соответствуют называемым Роуз-Акерман (Rose-Ackerman, 1999).

50

Полезно разграничить понятия «приватизация государства» и «административная коррупция». Приватизация государства предполагает искажение законов и правил в соответствии с личными интересами, а административная коррупция означает коррупцию при исполнении законов и политики (World Bank, 2000a). Крупномасштабная и мелкая коррупция относятся ко второй категории.

51

Предполагаемые убытки (и, следовательно, их сдерживающий эффект) для преступника зависят от: (вероятности обнаружения) × (вероятности судебного преследования) × (вероятности признания виновным) × (серьезности наказания) × (понижающего коэффициента, связанного с длительностью процесса). Ясно, что прочность этой цепочки определяется ее самым слабым звеном, а на практике звенья лесного хозяйства достаточно слабы, в частности потому, что выполнение законов контролируется нестрого, а коррупция процветает (эмпирические данные по ряду стран см. в Akela and Cannon, 2004; данные по южной Камбодже см. в Claridge, Chea-leth, and Chhoan, 2005).

52

Можно предположить, что при движении вверх по цепочке создания стоимости (из леса к потребителю) рента растет, а силы, уравновешивающие коррупцию, слабеют, что делает необходимыми внешние меры, подобные описанным здесь. Но это требует дальнейшего анализа для проверки.

53

Вмешательства со стороны спроса, пожалуй, уникальны для лесного сектора. В других секторах, таких как водном, возможности для понижения ренты с помощью манипуляций спросом ограничены.

54

Понятие «охраняемая цепочка» относится к последовательности, в которой владение партией древесины или контроль за ней передается от одного ответственного лица к другому вдоль цепочки поставок. Система защиты включает ряд технологий, процедур и документов, которые используются для обеспечения информации, полезной для управления цепочкой поставок дерева (Dykstra and others, 2003). Систему защиты можно использовать для обнародования информации о краже древесины и для предупреждения смешивания незаконно вырубленной древесины с древесиной законного происхождения недобросовестными компаниями. Современные технологии, такие как штриховое кодирование и компьютеризация, сократили стоимость систем защиты и сделали их менее подверженными коррупции.

55

Global Vision for Forests 2050 Project, http://www.worldwildlife.org/alliance/pdfs/gar/5_Influencing_Attitudes.pdf.

56

Экологические преступления редко считают такими же серьезными, как традиционные уголовные деяния, такие как убийство или кража со взломом. Таким образом, наказания за незаконную деятельность в лесном секторе чаще бывают незначительными по сравнению с выгодой от них. Нередко наказания бывают такими легкими, что не оказывают сдерживающего воздействия на потенциальных правонарушителей.

57

Институты со сходными побудительными мотивами – это институты, способные достичь совместимости индивидуальных, организационных и общественных целей. В отсутствие совместимости мотивов издержки различных подходов к достижению социальных целей будут, скорее всего, огромными и могут даже помешать достижению основных социальных целей (Ruttan, 1992).

58

В Камбодже лесничие получают зарплату, эквивалентную $23 в месяц. Если предположить, что лесничий имеет семью из трех человек, то он живет значительно ниже черты бедности в $1 в день, установленной Всемирным банком, и вряд ли заинтересован в предотвращении краж леса.

59

В то же время не стоит недооценивать трудности, связанные с предлагаемыми подходами. Путь через укоренившуюся систему покровительства, семейственности и коррупции к привязыванию результатов труда к справедливой оплате будет непростым. Даже самую щедрую систему вознаграждения, можно развалить с помощью повышения взяток, а у чиновников лесного сектора может не быть денег на проведение инспекций даже при наличии адекватных стимулов для выполнения работы. Таким образом, чтобы реформы в области оплаты труда работали, их следует рассматривать в контексте более широких реформ (и политической воли).

60

Всемирный банк разработал и практически применяет систему диагностики состояния управления и борьбы с коррупцией, которая строится на результатах детальных, специфичных для каждой страны опросов тысяч домохозяйств, фирм и чиновников относительно уязвимости институтов страны (http://www.worldbank.org/wbi/governance). Эта информация, дополненная диагностической информацией о лесном секторе, может быть действенным средством решения проблем коррупции, слабого управления и незаконных вырубок.

61

Законы, направленные на борьбу с отмыванием денег и предусматривающие конфискацию имущества, могут быть эффективным средством борьбы с лесными преступлениями, особенно в случаях крупномасштабной коррупции, когда незаконные деньги проходят через финансовую систему страны и выводятся за границу (World Bank, 2006b).

62

Например, в Индии годовые отчеты о показателях государственных электроэнергетических управлений, публикуемые Комиссией по планированию, обычно показывали, что «потери при передаче и распределении» колеблются в пределах 21–25 %. В отчетах не упоминаются «коммерческие убытки», которые в значительной степени являются результатом хищений и коррупции. Даже в аудиторских заключениях по электроэнергетическим управлениям, подготовленных независимым офисом Генерального контролера и аудитора Индии, говорилось о потерях при передаче и распределении, а коммерческие убытки упоминались редко, да и то в сносках.

63

Покупатель должен оплатить всю произведенную электростанцией энергию, стоимость которой рассчитывается по очень высокому коэффициенту загрузки электростанции независимо от реальной потребности или пропускной способности линий электропередач. В случае нехватки полученной энергии электростанция получает «условную оплату за выработку».

64

Energy Financing Team Ltd., британскую компанию, торгующую электроэнергией, активно работающую в Балканских странах, обвинили в коррупции при осуществлении энергетических проектов в Боснии, Черногории и Сербии. См. Leigh and Evans (2005).

65

В 1990-х гг. в Нью-Йорке успешно использовали метод борьбы с уличными преступлениями под названием «отвоюй улицы». Стратегия исходила из того, что, позволяя мелким преступникам выйти сухими из воды, государство говорит «все сойдет с рук» и создает впечатление, что правительство потерпело неудачу.

66

Компании, занимающиеся распределением электроэнергии в штате Орисса, Индия, заключают соглашения с франчайзи на оказание конкретных услуг клиентам на территории, определенной лицензией. Пока эти соглашения ограничены обслуживанием сельских районов. Франчайзи, обычно местный житель, выступает в роли руководителя местного комитета потребителей электроэнергии. Линейный монтер, обслуживающий район, также является членом комитета. Франчайзи является единственным посредником между предприятием энергоснабжения и потребителями из деревни, что облегчает новые подключения, ремонт и замену счетчиков, сбор платежей и отключение неплательщиков с помощью сельского комитета. Вознаграждение франчайзи состоит из фиксированной части, покрывающей минимальные расходы, и переменной части, привязанной к результатам работы. Опыт оказался удачным: спрос резко сократился, расходы уменьшились, выставление счетов и сбор платежей улучшились, напряжение повысилось, хищения сократились, а уровень удовлетворенности клиентов вырос. Но самое важное, что привлечение франчайзи одобрили потребители и даже работники предприятия, с подозрением относящиеся к приватизации.

67

В штате Орисса периодические издержки на организацию 27 полицейских участков и 8 специальных судов, занимающихся делами, связанными с электроэнергетическим сектором, оцениваются в 80 млн рупий ($1,8 млн), что составляет 0,3 % от годового объема выставленных счетов – 22 млрд рупий ($480 млн).

68

Одним из примеров специально разработанной стратегии для противодействия конкретной угрозе была договоренность о кредитовании Всемирным банком реформ в энергетическом секторе штата Орисса, которая спасла его предприятия энергоснабжения от заключения соглашений с независимыми поставщиками энергии в условиях политического давления. Многие независимые поставщики энергии стремятся выйти на индийский рынок с помощью соглашений, а не конкурентных торгов. Договоренность о кредите усложнила этот путь.

69

Апелляционный суд США по девятому округу, 17 июня 2006 г. (2006 U. S.App. LEXIS 19476).

70

Финансирование из «казенной кормушки» само по себе не указывает на коррупцию в транспортном или каком-либо другом секторе, поскольку является частью демократической культуры, в которой избранные представители активно обеспечивают своих избирателей и которая даже допускает в процессе выборов здоровую, ориентированную на результат конкуренцию. Однако во многих странах доля дискреционного финансирования в бюджете национального транспортного сектора непропорционально высока по сравнению с финансированием, находящимся под пристальным законодательным контролем.

71

Операции разных видов транспорта, в частности воздушного, железнодорожного и морского, в большинстве стран контролируются разными ведомствами, и в каждом случае возникают свои проблемы.

72

Это также может быть результатом плохого планирования бюджета, где прогнозы доходов оказываются слишком оптимистичными, и расходы агентства приходится сокращать в результате возникновения дефицита в середине года. Однако, поскольку в этих случаях возникает очередь из подрядчиков, ожидающих платежей, появляются и возможности для взяточничества.

73

См. Gelb and Associates (1988). Эта классическая работа является фундаментом для многих публикаций, посвященных управлению нефтяным сектором и доходами. Понятие «парадокс изобилия» был введен в обращение Терри Линн Карл (Terry Lynn Karl, 1997) в ее революционной книге с тем же названием, в которой исследуются экономические и социальные проблемы большинства богатых нефтью развивающихся стран. Третьей стандартной ссылкой является работа Сакса и Уорнера (Sachs and Warner, 2006). Опираясь на ряд ситуационных исследований, авторы этой книги доказывают, что ресурсное богатство при наличии эффективной институциональной структуры и политики может дать значительное преимущество в сфере долгосрочного экономического роста.

74

Показательная дискуссия на тему отрицательного влияния нефти на демократию приведена в работе Росса (Ross, 1999). Исследование взаимосвязей нефти, жестоких конфликтов и гражданских войн приведено в Bannon and Collier (2003). Более общие оценки воздействия нефти на страны Африки можно найти в Catholic Relief Services (2003). Следует отметить, что режим Обасанджо в Нигерии осуществил широкий набор инициатив, направленных на борьбу с коррупцией и другими негативными последствиями парадокса изобилия. См. Sacker (2006).

75

Открытие новых месторождений и изменение оценок запасов и масштабов добычи также могут привести к пересмотру прогнозов по выручке. Значительный рост непредвиденных доходов в результате открытия новых месторождений наблюдался в Анголе, Экваториальной Гвинее, Мавритании и Тиморе. Одним из последних примеров страны, столкнувшейся со значительным ростом доходов в результате открытия крупного месторождения нефти, является Камбоджа. См. «An Oil Find to Enrich or Corrupt Cambodia», International Herald Tribune, November 4–5, 2006.

76

Детальный анализ технических проблем, усугубляющих парадокс изобилия, и варианты возможной политики противодействия им можно найти в Katz and others (2004); Davis, Ossowski, and Fedelino (2003).

77

Обзоры Института Всемирного банка охватывают шесть широких аспектов надлежащего управления и представляют статистическую подборку ответов всех значительных заинтересованных сторон. Обследовано более 150 стран. См. http://www.worldbank.org/wbi/governance.

78

База для рейтингов Transparency International представлена на сайте http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2005. Восприятие может отставать во времени от реальных результатов. Например, несколько упомянутых стран развернули в последнее время антикоррупционные кампании, которые в некоторых случаях дополняют принятые ими обязательства в рамках Инициативы по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей, описанной ниже в этой главе.

79

См. презентацию Вуда Маккензи для правительства Анголы на семинаре Всемирного банка в Луанде в мае 2006 г. Референтная цена для барреля сырой нефти марки Brent на основе рыночных цен сентября 2006 г. принята равной $75. Цены для Анголы корректируются с учетом транспортных расходов и качества нефти. Оценки уровня добычи основаны строго на открытых и разрабатываемых месторождениях, а также на обязательствах по разработке, т. е. возможные будущие открытия не учитываются. Не исключено, что цена барреля на уровне $75 окажется довольно высокой. Однако более консервативные оценки все равно дают высокие значения. При цене $45 за баррель валовые доходы в период пиковой добычи составляют $45 млрд в год, а соответствующие доходы правительства – $30 млрд. В дополнение, чтобы проиллюстрировать масштабы, в этом примере показана зависимость размера доходов от движения цен на нефть, которая является одной из технических проблем нефтяного богатства и зависимости от нефти.

80

Организация стран – экспортеров нефти (OPEC) на протяжении многих лет успешно ограничивает поступление нефти на мировые рынки, поддерживая высокую маржу или ренту.

81

Краткую презентацию рисков, которые ресурсное богатство несет для подотчетности и развития современных политических институтов, можно найти в Zakaria (2004, pp. 73–76). См. также Moore (2004) и Karl (1997). Подкуп оппозиции может выражаться в прямом переводе денег или в более опосредованном финансировании избирательной кампании.

82

Такое восприятие сохраняется даже несмотря на то, что нефть в настоящее время является широко торгуемым на международных рынках сырьевым товаром. Выражение «командные высоты», приведенное в следующем предложении восходит к Ленину и используется в качестве названия книги по международной истории нефти, см. Yergin and Stanislaw (1998).

83

Зачастую запутанные и непрозрачные взаимоотношения между правительством и национальными нефтяными компаниями создают особенно благоприятные условия для коррупции. См. пример 6.2 и McPherson (2003).

84

См., например, Carola Hoyas, «China and India Fill Void Left by Rights Campaigners», Financial Times, March 1, 2006; David White, «The China Factor», Financial Times, November 21, 2006; и Rowan Callick, «China Promises Bonanza for Africa», The Australian, November 6, 2006.

85

Эта тема раскрывается в «Oil Clouds West’s Dealings with Africa Strongmen», Reuters, July 20, 2006. Показательный анализ связи политики США, коммерческих интересов и коррупции в Казахстане можно найти в статье Ron Stodghill, «Oil, Cash and Corruption,» New York Times, November 5, 2006. Неоднозначность сигналов со стороны американского правительства в отношении Экваториальной Гвинеи является темой статей «With Friends Like These…», Washington Post, April 18, 2006, и Chris McGreal and Dan Galister, «The Tiny African State, the President’s Son, and the $35 Million Malibu Mansion», The Guardian, November 6, 2006.

86

См. Pascal Fletcher, «China Muscles in to Africa Oil Scramble», Reuters, December 15, 2005, и Steven Mufson, «As China, U. S. Vie for More Oil, Diplomatic Friction May Follow», Washington Post, April 15, 2006.

87

Понятие «законодательная коррупция» было предложено Дэниелом Кауфманом и Педро Винсенте из Всемирного банка. См. Kaufmann and Vincente (2005).

88

Нефтегазовые компании в США тратят огромные средства на осуществление своего конституционного права – изложение своей точки зрения перед избранными представителями. По данным Центра за добросовестность в государственной политике, который собирает из публичных документов информацию о корпоративных расходах на лоббирование, нефтегазовые компании заплатили более $480 млн в 1998–2004 гг. за прямое лоббирование в правительстве и за поддержку при проведении избирательных кампаний. Десять компаний тратят более $1 млн в год. Вряд ли они делают это, не рассчитывая на то, что сделанные вложения окупятся через принятие благоприятного законодательства. Данные сайта http://www.opensecrets.org и статья Edmund Andrews, «Vague Law and Hard Lobbying Add Up to Billions for Big Oil», New York Times, March 27, 2006, в деталях демонстрируют результаты успешного лоббирования нефтяной отраслью законов, обеспечивающих значительные льготы по плате за пользование ресурсами и, как следствие, ощутимую прибавку к доходам.

89

Нигерийские следователи оценивают масштаб растраты, осуществленной Абачей за время его пребывания в должности, примерно в $2,2 млрд. См. 1A. 215/2004/col, Arret du 7 fevrier 2005, Ire Cour de droit public, http://www.polyreg.ch/bgeunpubliziert/Jahr_2004/Entscheide_1A_2004/1A.215_2004.html. См. также «Swiss Freeze a Dictator’s Giant Cache», International Herald Tribune, January 26, 2000.

90

Имеющаяся информация показывает, что высокая доля компаний, обвиненных в коррупции, прекращает существование. Elf, Mobil, Triton, Yukos, Enron, Arthur Andersen и Saybolt, замешанные в крупномасштабной коррупции в нефтяной отрасли, либо исчезли, либо сильно уменьшились в размере, либо были поглощены конкурентами.

91

Один из самых последних примеров связан с продажей компанией South Atlantic Petroleum в июне 2006 г. 45 %-ной доли высоко перспективной нефтяной лицензии китайской национальной нефтяной компании CNOOC за огромную сумму $2,3 млрд. South Atlantic Petroleum – никому не известная нигерийская компания – получила лицензию на добычу нефти во времена военного режима генерала Абачи.

92

Аналогичные опасения высказывались в прошлом в отношении международных нефтяных компаний, зарегистрированных в развитых странах Запада. Как отмечалось выше, эти опасения все больше ослабевают в результате законодательного контроля и надзора со стороны организаций гражданского общества за результатами деятельности международных нефтяных компаний, а также в результате внутренней политики самих компаний.

93

Вознаграждения за подпись, т. е. вознаграждения, выплачиваемые просто за предоставление концессии за разведку месторождения без какой-либо гарантии успеха, достигли рекордного уровня в последнем раунде офшорного лицензирования в Анголе. За три крупнейших блока было выплачено $910 млн, $1,2 млрд и $1,2 млрд. Претенденты со всей очевидностью рассчитывали на то, что доходы с учетом риска в случае успеха разведки месторождения перекроют выплаченные суммы.

94

Все три названные в этом абзаце страны создали веб-сайты, посвященные процессу предоставления прав на разведку месторождений. См. http://www.transparency.gov.tl, http://www.thecwcgroup.com/UserFiles%5CCon_File%5CNigeria%20Licensing%20Round.pdf#search=%22nigeria%20petroleum%20licensing%20round%22, и http://www.sonangol.co.ao/sonangolEP/concessions_en.shtml

95

См. пример 6.3 и сайт http://www.usdoj.gov/criminal/fraud/giffenpr.pdf.

96

См. «African Minister Took Cut of Oil Contracts», Financial Times, October 25, 2006. Признание факта существования такой практики содержится в показаниях под присягой, данных Верховному суду Кейптауна Теодорином Нгуенма Обиангом, сыном президента Экваториальной Гвинеи. Неправительственные группы давно говорят о том, что чиновники и в других богатых нефтью западноафриканских странах получают значительные выплаты за заключение бизнес-контрактов с иностранными компаниями нередко в обход местного законодательства, однако заявления на этот счет со стороны африканских чиновников звучат редко. Г-н Обианг утверждает, что такая практика совершенно легальна в его стране.

97

Помимо той нефти, которая была похищена, добыча еще 450 000–470 000 баррелей в день была законсервирована или отложена в результате вооруженных конфликтов в дельте. В основе конфликтов лежат главным образом этническая напряженность и возмущение деятельностью нефтяных компаний, однако их причиной в значительной мере является намеренное создание хаоса, позволяющего скрывать хищения нефти.

98

Правительство утверждает, что его необычные соглашения по торговле сырой нефтью необходимы для защиты от кредиторов, которые скупили долг Республики Конго по дешевке и теперь намереваются захватить конголезскую нефть в качестве платы. Global Witness, неправительственная организация, занимающаяся расследованиями, скептически высказывается на этот счет. См. Global Witness, «The Riddle of the Sphinx: Where Has Congo’s Oil Money Gone?», December 13, 2005, http://www.globalwitness.org. Торговая практика SNPC детально раскрыта в двух решениях суда Великобритании. См., например, Kensington International v. Republic of Congo, Walker Holdings Ltd., Queen’s Bench Division (Commercial Court), 26 November 2005 [2005] EWHC 2684 (comm.) 2005 A11 ER (D) 370 (Nov) (Approved judgment). См. также Sebastian Mallaby, «A Corrupt French Connection», Washington Post, March 13, 2006. Маллаби утверждает, что один из кредиторов, Kensington International, также был заслушан в Нью-Йорке по делу об обвинении BNP Paribas в сговоре с чиновниками из Республики Конго с целью сокрытия доходов. «В чем бы ни заключалась роль французского банка, – пишет Маллаби, – коррупция в Конго, похоже, не вызывает раздражения у правительства Франции, которое поддержало обвинение, чтобы списать долг Конго». Маллаби отмечает, что это произошло несмотря на статью во французской прессе, детально показывающую процесс хищения миллионов из потока доходов нефтяного сектора. Французская газета La Tribune пишет, что «президент Жак Ширак и конголезская правящая верхушка давно находятся в дружеских отношениях».

99

Помимо отчета комиссии Волкера детальную информацию о нефтяных операциях в рамках программы «Нефть в обмен на продовольствие» можно найти у Мейера и Калифано (Meyer and Califano, 2006), см., в частности, главу 4 «Фонд Саддама для подкупа должностных лиц: распределение нефти и дополнительная плата» (Saddam’s Slush Fund: Oil Allocations and Surcharges).

100

См. Jonathan Finer and Nelson Hernandez, «Iraqi Bust Nets Ring Smuggling Oil to Syria,» Washington Post, April 15, 2006. Иракское правительство тратит почти $500 млн в месяц на импорт продуктов переработки нефти, которые поступают в продажу по сильно сниженной цене. По оценкам, до 30 % импортируемого топлива, приобретенного по низкой цене, нелегально вывозится за пределы страны и перепродается.

101

Борьба с коррупцией стала главным объектом внимания Всемирного банка, как ясно видно из настоящей книги. В рамках международных программ и при осуществлении поддержки внешних программ, в частности Инициативы по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей, особое место занимают нефтяной и горнодобывающий секторы.

102

См. «My Poor Sales Officers Are Helpless…» 2005. Indian Express/Financial Times, November 26.

103

Значительную финансовую поддержку фонду оказывают правительства Франции, Германии, Нидерландов, Норвегии и Великобритании. Подключиться к ней обещает Австралия. Всемирный банк также осуществляет прямую поддержку реализации инициатив через страновые программы и механизм предоставления грантов на развитие.

104

Результаты крупномасштабного трехэтапного исследования этих вопросов с участием NSWG можно найти на сайте http://www.neiti.org.

105

Ключевая задача следующего этапа работы заключается в как можно более точной оценке реальной ситуации в сфере водоснабжения и канализации применительно к условиям отдельных стран Африки.

106

Данный показатель основан на следующей предварительной оценке: для достижения Целей тысячелетия в странах Африки южнее Сахары необходимо ежегодно тратить $6,7 млрд, в том числе $2,6 млрд в качестве капиталовложений (Mehta, Fugelsnes and Virjee, 2005). Разумеется, далеко не все израсходованные нецелевым образом средства будут в конечном счете инвестированы в развитие отрасли, а точно определить сумму не представляется возможным.

107

В зависимости от страны и района внутри отдельной страны доля неисправных ручных насосов колеблется от 15 до 50 %, а в среднем по континенту она составляет около 30 % (Sutton, 2004).

108

Индекс восприятия коррупции, составляемый Transparency International, ранжирует страны по оценкам степени воспринимаемой распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков. Это составной индекс, основанный на данных экспертных опросов и исследований проблемы коррупции, проводимых различными представительными организациями. Индекс отражает мнения предпринимателей и аналитиков из различных стран мира, в том числе экспертов, проживающих в оцениваемой стране. Он характеризует текущее положение, поэтому его сложно использовать для выявления долгосрочных тенденций (см., например, Transparency International, 2005, 2006). В представленном здесь обобщенном анализе отмечены недостатки таких индексов и необходимость разработки более надежных отраслевых индикаторов. Подробнее о недостатках индекса восприятия коррупции см. http://www.transparency.org.

109

Общая тенденция свидетельствует о более высоких темпах роста в странах с низким уровнем коррупции, однако у этого правила есть немало исключений. Индонезийское экономическое чудо произошло в условиях исторически беспрецедентной коррумпированности и авторитарного государства (Timmer, 2006). В своей работе Кауфманн и Краай (Kaufmann and Kraay, 2003), анализируя взаимосвязь между динамикой роста и эффективностью управления, выявили сильную причинно-следственную зависимость: чем эффективнее управление, тем выше доход на душу населения. Таким образом, они подтвердили значимость качественного управления для экономического развития. Вместе с тем обратная причинно-следственную связь (то, что более высокие доходы обуславливают более эффективное управление) не прослеживается.

110

Данный вывод не является статистически значимым, поскольку соответствующий анализ в отрасли на регулярной основе не проводится, хотя делать это следует.

111

Рейтинг эффективности реформирования сектора водоснабжения построен на основе обобщенных данных 16 обзоров «О состоянии дел в стране», подготовленных в рамках WSP-Africa для выяснения достижений отрасли на пути к реализации Целей тысячелетия. При составлении рейтинга учитывались следующие аспекты: реструктуризация сектора с целью повышения прозрачности и разграничения политики, регулирования и реализации; финансовая политика и обособление средств для обеспечения жизнеспособности отрасли; готовность к привлечению представителей частного сектора и других заинтересованных местных игроков; политика в области предоставления услуг малоимущим слоям населения; механизмы отраслевого координирования и финансирования (WSP-Africa, 2006).

112

В рамках 16 последних обследований инвестиционного климата на уровне стран, проведенных Всемирным банком, представителям компаний задавали вопрос: приходилось ли им неофициально платить за подключение к водоснабжению? Хотя результаты для всех 16 стран (с учетом среднедушевого ВНП) не являются статистически значимыми, они свидетельствуют о наличии устойчивой корреляции между показателями коррумпированности и слабым охватом потребителей услугами водоснабжения и канализации. В то же время примечательно, что анализ на микроуровне (объектом которого являлись компании, а не домохозяйства) не выявил взаимосвязи между показателями внутриотраслевой коррупции (измеряемой объемами взяток за подключение к водоснабжению) и масштабами коррупции в целом по стране. Такая неоднозначность выводов лишь подчеркивает потребность в разработке более эффективных методик анализа на отраслевом и подотраслевом уровне.

113

Это превышает совокупную прибыль от приватизации; см. данные Эсташа и Куасси (Estache and Kouassi, 2002), на которые ссылаются в своей работе Колльер и Хеффлер (Collier and Hoeffler, 2005).

114

Ряд исследователей проблемы борьбы с коррупцией (включая Клитгарда и Роуз-Аккерман) выявил ключевые факторы коррупции. К ним относятся монопольная власть, широкие дискреционные полномочия, слабая подотчетность и отсутствие прозрачности.

115

О ситуации с коррупцией в сфере здравоохранения см. материалы Transparency International (2006); в секторе энергетики – материалы Всемирного банка (2006); в сфере лесного хозяйства – материалы Forestry Integrity Network (http://www.transparency.org/fin); в строительной отрасли – материалы Transparency International (2005).

116

Исследования эффективности госуправления и масштабов коррупции, проводимые Институтом Всемирного банка в отношении различных стран, содержат некоторые выводы сравнительного характера. Так, в Мозамбике сфера водоснабжения признана наиболее коррумпированным сектором жизненно важных услуг, существенно превосходящим по уровню коррупции сферу здравоохранения и образования, а также сектор канализации – см. Austral Consultoria (2005).

117

Необходимость проведения грани между сектором водоснабжения и сектором канализации общепризнанна. По мнению ряда специалистов, в сельской местности сфера канализации менее коррумпирована по сравнению со сферой водоснабжения, поскольку услуги канализации относятся к категории общественных благ (беседа авторов со Скоттом Гуггенхаймом, Аддис-Абеба, январь 2006 г.). Анализ ситуации в Мозамбике свидетельствует, что граждане воспринимают сектор водоснабжения как существенно более коррумпированный, нежели сектор канализации (Austral Consultoria, 2004). Однако для окончательных выводов необходимо более глубокое исследование. В ходе дальнейшего анализа следует рассматривать по отдельности не только водоснабжение и канализацию, но и различные системы предоставления услуг (на уровне населенных пунктов, коммунальных предприятий и домохозяйств).

118

В связи со спецификой оборудования и инфраструктуры стоимость активов в сфере водоснабжения в три-четыре раза выше по сравнению с секторами телекоммуникаций и энергетики; превышает она и стоимость активов в сфере снабжения электроэнергией (Kirkpatrick, Parker, and Zhang, 2004).

119

Ненадежность традиционных отраслевых показателей утечки средств – одна из существенных проблем, о которых говорится в настоящей главе. Зачастую эти данные используются только применительно к сфере коммунального хозяйства, однако они весьма схожи с показателями уровня коррупции, приводимыми в источниках общего характера и в сопоставимых программах (проекты развития сельских территорий, дорожного строительства и т. п.).

120

Этот вывод сделан в ходе бесед с участниками и специалистами отрасли, по мнению которых мало кто из представителей сектора WSS осознает многообразие существующих в нем форм коррупции. Слишком узкое, хотя и неоднородное, восприятие этого явления тормозит процесс разработки эффективных реформ.

121

В работе Пламмера (Plummer, 2005) описаны антикоррупционные механизмы, применявшиеся на уровне органов государственного управления, отрасли и отдельных проектов в ходе ликвидации последствий цунами для сферы водоснабжения и канализации в индонезийской провинции Ачех.

122

Учитывая отсутствие надежных отраслевых показателей, цель данной классификации состоит в том, чтобы наметить пути к пониманию проблемы и обозначить направления дальнейших исследований. Во многих трудах, посвященных коррупции, акцент делается лишь на той или иной ее разновидности, причем безосновательно. В связи с этим необходим универсальный шаблон, который можно применять в конкретных ситуациях для выявления очагов наибольшей концентрации коррупции. Новые аналитические исследования послужили фундаментом для формирования новых подходов. С учетом специфики видов деятельности в первой редакции настоящей главы коррупционные отношения классифицировались в зависимости от уровня поставщиков услуг. В рамках финансируемой Всемирным банком программы развития кекаматанов, направленной на развитие инфраструктуры деревень и общин в Индонезии, была разработана весьма полезная инициатива – так называемая «картограмма коррупции». С помощью этого инструмента анализируется весь жизненный цикл проекта (включая этапы планирования, реализации и контроля) с тем, чтобы выявить мотивацию его участников, формы коррупционных проявлений и соответствующие им показатели риска утечки средств. Затем, исходя из картограммы, разрабатываются конкретные меры в отношении всех факторов средней и высокой степени риска. Координаторы проектов используют эту методику при организации контроля различных процессов. Описанная процедура стала играть важную роль, способствуя повышению прозрачности и позволяя общественности следить за реализацией проекта. Аналогичный подход был применен в ряде программ дорожного строительства, когда на основе цикла проекта производилась оценка потенциальных рисков коррупции. Впервые подобную методику предложил Клитгард в рамках партиципаторной модели диагностики коррумпированных систем, разработанной им для муниципалитета Ла-Паса (Боливия). Эта модель была нацелена на определение масштабов, субъектов («победителей и проигравших»), причин и способов ликвидации различных видов коррупции, выявленных с участием общественности (Klitgaard, 1998). Однако такие картограммы на отраслевом уровне не составляются. В основе другого весьма продуктивного концептуального подхода лежит схема отношений подотчетности, описанная в «Докладе о мировом развитии 2004» (World Bank, 2004) и анализирующая взаимоотношения между основными участниками процесса предоставления услуг. Данная схема подчеркивает значимость следующих типов взаимодействия: между гражданами и политиками – «гласность» и подотчетность; между политиками (разработчиками политики) и поставщиками услуг – «договорные связи»; между поставщиками услуг и гражданами (потребителями) – «власть потребителей». Для каждой из сторон этого треугольника приводится анализ сложных взаимоотношений, допускающих возникновение коррупции, и даются основные рекомендации по повышению подотчетности.

123

Этот вопрос рассматривается в рамках метода оценки, использованного в работе Huther and Shah (2000).

124

Вполне возможно, что в секторе не менее широко распространены противоправные отношения между частными структурами (например, взяточничество и мошенничество между подрядчиками и субподрядчиками) – см., например, Rocío Balcázar (2006). Однако во многих случаях одна из сторон, являясь частной организацией, наделена также государственными полномочиями, поэтому такие формы отношений включены в категорию взаимодействия между государственными и частными структурами. Например, при предоставлении концессий компаниям частного сектора последние «наделяются государственными полномочиями». В иных случаях, несмотря на мошеннический, противозаконный и вредный характер взаимоотношений, следует очень взвешенно подходить к их классификации и отнесению к разряду коррупционных.

125

Неофициальные данные по ряду африканских стран свидетельствуют о том, что в крупных коммунальных предприятиях эти суммы могут достигать размера нескольких годовых зарплат – чем крупнее предприятие, тем больше сумма взятки. Считается, что взятки за назначение на ту или иную должность выплачиваются как политикам, так и руководству, хотя точное соотношение не известно. Согласно выводам Дэвиса (Davis, 2003), в странах Южной Азии подкуп политических деятелей и местных руководителей в основном осуществляется с целью оказания влияния на лиц, принимающих решения.

126

На протяжении последнего десятилетия двусторонние и многосторонние соглашения о развитии ставят во главу угла вопрос эффективности управления, а противодействие коррупции признается ключевой предпосылкой для достижения целей в области экономического развития и управления рисками. В то же время лишь немногие считают, что программы содействия развитию сами по себе не способствуют росту коррупции, обеспечивая вливание средств в слабые институциональные системы.

127

Подобная практика чаще всего ассоциировалась с предоставлением концессий международным компаниям в 1990-е гг., однако она до сих пор используется в крупных строительных подрядах.

128

Сведения о коррупционных отношениях между государственными и частными структурами в секторе водоснабжения ненадежны еще и потому, что анализ не всегда охватывает реальных участников этих отношений (т. е. тех, кто фактически платит взятки). Недостаточно критично изучается то, как действуют коррупционные схемы на практике и в чем корни их жизнеспособности (беседа авторов с М. Сохайл Кханом на подготовительном заседании Международной сети по мониторингу качества воды, Делфт, Нидерланды, ноябрь 2005 г.). Представители отрасли прекрасно знают о том, что некоторые частные фирмы активно используют подкуп, и бороться с этим явлением не менее важно, чем с вымогательством со стороны государственных должностных лиц, однако проблема коррупционных отношений между государственными и частными структурами нуждается в более глубоком анализе.

129

Проблема взяточничества в сфере закупок и строительства подробно описана в материалах Transparency International (2005). Во многом эта информация применима непосредственно к сектору водного хозяйства.

130

В Африке лишь 5 % всей поставляемой воды обеспечивают частные компании – главным образом в странах Западной Африки на основе концессионных соглашений (WUP, 2005).

131

Вымогательство возникает на фоне дисбаланса властных полномочий и по существу представляет собой способ эксплуатации беднейших слоев населения чиновниками. В результате малообеспеченные граждане получают доступ к услугам водоснабжения, однако плата за это оказывается высокой. Такая практика чаще всего наблюдается в условиях монополии, когда потребители всецело зависят от должностных лиц, принимающих решения. Сделки по обоюдному согласию между неимущими гражданами и чиновниками носят добровольный характер. В данной ситуации первые, как правило, получают доступ к услуге, которой в противном случае они были бы лишены, причем зачастую «цена вопроса» сопоставима с другими вариантами. Например, в скваттерских поселениях чиновники обеспечивают незаконное подключение к сети водоснабжения или доставку воды в цистернах по цене и на условиях, устраивающих потребителей – см. Kaufmann, Montoriol-Garriga, and Recanatini (2005).

132

Хотя неправительственные организации в Африке менее активны, чем в других регионах мира, их участие может способствовать расширению охвата услугами малоимущих слоев населения. Однако не следует полагать, что все сделки между государственными и неправительственными структурами свободны от коррупции. Утверждения о том, что неправительственные организации априори не подвержены коррупции и подотчетны, наивны. Проблема коррупционных отношений между государственными и неправительственными организациями начинает все больше интересовать аналитиков, поскольку во многих областях эта разновидность коррупции тесно переплетается с противоправными отношениями между государственными и частными структурами.

133

Известно, что такая практика в ряде случаев может способствовать снижению эффективности коммунальных предприятий. В определенной мере корни этой проблемы выходят за рамки сектора водоснабжения. Как правило, арендаторы жилья и незаконные поселенцы имеют ограниченные возможности доступа к водоснабжению и канализации, поэтому они более склонны воспользоваться услугами, которые может предложить коррумпированный чиновник (или домовладелец). Незаконность проживания делает эту категорию населения уязвимой для вымогательства и завышения цен на воду. Прочие домохозяйства, чьи потребности и возможности со временем меняются, также могут вовлекаться в коррупционные отношения, когда они проявляют желание сузить или расширить спектр предоставляемых им услуг, тем самым создавая почву для вымогательства или добровольного предложения взяток.

134

Беседа авторов со Скоттом Гуггенхаймом (Аддис-Абеба, январь 2006 г.). См. также Recanatini, Prati, and Tabellini (2005).

135

Индекс организации Global Integrity обеспечивает количественную оценку эффективности государственного управления в различных странах. Он характеризует функциональность государственных структур и механизмов, которые граждане могут использовать, чтобы заставить правительство действовать в интересах общества. В настоящее время индекс охватывает менее 30 государств. См. http://www.globalintegrity.org.

136

В «Докладе о мировом развитии 2004» (World Bank, 2004) представлена треугольная схема отношений подотчетности между политиками (должностными лицами), поставщиками услуг и гражданами. Эта модель подчеркивает необходимость оптимизации и укрепления подотчетности на основе таких факторов, как «гласность», «договорные связи» и «власть потребителей».

137

Например, Шах и Шактер в своей работе (Shah and Schacter, 2004) утверждают, что просветительские кампании по проблеме коррупции провалились практически во всех развивающихся государствах и что информационно-пропагандистская деятельность имеет смысл лишь в странах с мощной системой государственного управления.

138

Движение за укрепление социальной ответственности в Индии позволило сделать ряд выводов, касающихся недостатков и перспектив работы по защите интересов потребителей. Эти выводы вполне применимы к антикоррупционной деятельности.

139

Коррупция тесно связана с легальной, но неправильно применяемой политикой, например с низкими тарифами на водопользование. Поэтому многие базовые антикоррупционные стратегии по своему содержанию схожи с теми мерами, которые принимают успешные коммунальные предприятия для повышения эффективности работы.

140

Например, не все двусторонние и многосторонние доноры внесли в черный список компании, оказавшиеся замешанными в коррупции при реализации проекта «Высокогорные воды Лесото» (Earle and Turton, 2005).

141

В работе Recanatini, Prati, and Tabellini (2005) выделен ряд факторов, свойственных учреждениям и ведомствам с невысоким уровнем коррупции, в частности: регулярные проверки внешними и внутренними аудиторами процедур принятия решений; открытость и прозрачность процедур; принятие кадровых решений, исходя из личных и профессиональных качеств сотрудников. Все эти факторы существенно повышают действенность преобразований в секторе водоснабжения и канализации.

142

Более подробные сведения о PACI можно найти на сайте: http://www.weforum.org. Более подробные сведения о EITI можно найти на сайте: http://www.eitransparency.org.

143

Грань между общественными представителями (лидерами) и чиновниками в сельских поселениях, как правило, размыта; нередко одни и те же люди совмещают выполнение обеих функций.

144

В странах Восточной Африки на практике показано, какую важную роль в этом аспекте могут сыграть ассоциации потребителей. Первые выводы о целесообразности привлечения потребительских организаций к реформированию сектора WSS были сделаны в рамках программы WSP-Africa при содействии Consumers International (WSP-Africa, 2004a).

145

За последние пять лет акцент переместился от работы с поставщиками услуг к работе с потребителями.

146

В своей работе Шах и Шактер (Shah and Schacter, 2004) предостерегают против чрезмерного увлечения ситуативностью в антикоррупционной деятельности и отмечают, что слабая эффективность мероприятий по искоренению коррупции может объясняться неверной расстановкой приоритетов.

147

Необходимость в формировании надежной аналитической основы практических мероприятий признана уже давно (Kaufmann, 1998).

148

Существует сильное расхождение во мнениях по поводу того, насколько можно ограничивать отраслевыми рамками антикоррупционную деятельность в секторе WSS, поэтому имеющиеся модели и стратегии нуждаются в срочной практической проверке. Одни утверждают, что достаточно усилий на местном уровне (уровне поставщиков услуг), тогда как другие доказывают, что антикоррупционные мероприятия могут оказаться бесполезными, контрпродуктивными и поверхностными, если проводить их вне контекста повышения эффективности государственного управления в целом. В пользу последних говорит опыт Кении, где реформирование одной ветви власти без затрагивания другой создало серьезные проблемы и привело лишь к усугублению коррупции (см. Nussbaum, 2006).

149

Например, Фисман и Гатти (Fisman and Gatti, 2002) утверждают, что ни в одной стране еще не удалось решить проблему коррупции путем децентрализации.

150

Беседа авторов с М. Сохайл Кханом.

151

В других странах (например, в Индонезии) ситуация не столь проста: на фоне обсуждения коррупционных проявлений, наличия лидеров борьбы с коррупцией и готовности общества к открытому диалогу о проблемах коррумпированности там может наблюдаться молчаливое нежелание обсуждать антикоррупционные механизмы, способные затронуть друзей, коллег или семейные доходы.

152

Передовая антикоррупционная практика подчеркивает значимость организаций гражданского общества, которые играют ключевую роль в стимулировании перемен. Добиться этого намного сложнее в африканском регионе, где гражданское общество развито слабо, особенно в секторе водоснабжения, в котором преобладают государственные структуры. Даже в тех областях, где государство оказывается несостоятельным, в соответствии с общественным мнением оказание услуг WSS является прерогативой именно государства, а не гражданского общества. Роль организаций гражданского общества в секторе водоснабжения в странах Африки главным образом сводится к эпизодическому участию в тех или иных проектах. При этом они способны стимулировать выступления со стороны общественности, как, например, в Гане, где одна из таких структур возглавила движение против приватизации сферы водоснабжения. Тем не менее африканские организации гражданского общества не играют доминирующей роли в массовом водоснабжении, как это происходит, например, в Бангладеш, а социальная подотчетность структур WSS в Африке только зарождается. Необходимы активные усилия по развитию влияния и сотрудничества с различными организациями гражданского общества, не имеющими непосредственного отношения к сектору WSS (например, с региональными филиалами Transparency International).

153

См. «Обобщенную схему параметров бедности и государственного управления» в Kaufmann (2000).

154

См. обзор, посвященный разным видам водоснабжения, доступным малоимущим гражданам (включая «коррумпированную» воду), в работе Plummer and Cross (2005).

155

См., в частности, Парижскую декларацию по повышению эффективности внешней помощи, подписанную в марте 2005 г. в Париже. Парижская декларация представляет собой международное соглашение, в рамках которого свыше 100 министров, руководителей ведомств и других высокопоставленных должностных лиц заявили о намерении своих стран и структур продолжать усилия по гармонизации, согласованию и предоставлению внешней помощи, исходя из конкретных результатов на основе контролируемых действий и критериев.

156

См. Klitgaard, Maclean-Abaroa, and Parris (2002, р. 2). Важно разделять политическую коррупцию и политическое давление (политический торг). В современном обществе политический торг лежит в основе всех политико-экономических изменений и составляет суть политики как таковой, поэтому его нельзя классифицировать как коррупцию. Примером политического давления могут служить события, произошедшие в Перу во время первого срока правления президента Фухимори, когда ресурсы по оказанию услуг были выведены из Лимы и городских территорий в сельские территории с целью создания базы для поддержки администрации и устранения исторически сложившегося неравенства в распределении ресурсов.

157

Усиление подотчетности возможно лишь в случае конкретизации целевых показателей по расходам, с которыми впоследствии можно сопоставлять достигнутые результаты. Существует немало способов добиться этого, в том числе путем формирования бюджетов конкретных программ, бюджетов на основе принципа результативности и бюджетов, направленных на реализацию разработанной политики.

158

Наказания могут быть административными (увольнение, штраф, возмещение растраты) и уголовными (судебное преследование с последующим наложением штрафа или лишением свободы). Чтобы уголовные меры были эффективными, необходимо слаженное функционирование всех элементов судебной системы – от прокуратуры до судов и тюрем. Однако меры административной ответственности также могут служить хорошим средством сдерживания – зачастую потеря работы и дохода сами по себе воспринимаются как слишком дорогая цена.

159

Институты – это официальные и неофициальные правила, которыми руководствуются организации и физические лица в своей деятельности в обществе (North, 1990, р. 3). Официальные правила закреплены в конституции, законах и нормативных актах, в контрактах и внутренних процедурах. Неофициальные правила по существу представляют собой сложившиеся ценности и нормы, которые определяют поведение должностных лиц.

160

В целом увеличение числа счетов затрудняет контроль расходов, усложняет консолидированную финансовую отчетность и проведение проверок. С точки зрения чистого управления денежными средствами большое число счетов не позволяет объединять остатки для выполнения платежных обязательств и заставляет привлекать заемные средства, хотя на некоторых счетах лежат свободные средства.

161

Например, при корректном и своевременном учете выставленных счетов интегрированная система должна фиксировать сроки оплаты и фактические даты платежей по всем счетам. Направив информационный запрос с целью сопоставления сроков, прошедших между получением счета и его оплатой, в зависимости от вида платежа, можно выявить несоответствия, которые необходимо расследовать. Кроме того, если совершению платежа должна предшествовать регистрация ассигнования средств, интегрированная система способна зафиксировать случаи, когда ассигнование средств и платежное поручение регистрировались в один и тот же день, что является основанием для проверки соответствующей операции. В обоих случаях информационные технологии позволяют ориентировать аудиторов на проверку наиболее сомнительных операций, тем самым повышая эффективность использования ограниченных аудиторских ресурсов.

162

Схема оценки и мониторинга национальных систем PFM была официально опубликована секретариатом PEFA в июне 2005 г. Индикаторы сгруппированы по пяти параметрам: внутренний контроль, управленческий контроль и надзор, внутренняя прозрачность и функциональные возможности (исходя из описания индикатора). Во многих случаях каждый индикатор отражает совокупность управленческого контроля, функциональных возможностей, внутренней прозрачности, внутренней и внешней подотчетности. Каждый из индикаторов привязан к тому параметру, который имеет наибольший удельный вес в данном описании. Индикаторы сгруппированы по четырем внутренним параметрам настоящего раздела следующим образом. Параметр «функциональные возможности» включает в себя следующие индикаторы: уровень систематизации бюджета (PI-5); предсказуемость наличия средств для финансирования расходов (PI-16); масштабы не отражаемых в отчетности действий правительства (PI-7); долгосрочная перспектива финансового планирования, политики расходов и бюджетной политики (PI-12); эффективность сбора налоговых платежей (PI-15); учет и управление денежными остатками, задолженностью и гарантиями (PI-17). Параметр «внутренний контроль» включает в себя следующие индикаторы: эффективность механизмов регистрации налогоплательщиков и оценки налоговых поступлений (PI-14); эффективность контроля расходов на оплату труда (PI-18); эффективность внутреннего контроля расходов, не связанных с оплатой труда (PI-20); эффективность внутреннего аудита (PI-21); своевременность и регулярность сверки счетов (PI-22). Параметр «внутренняя прозрачность» включает в себя следующие индикаторы: прозрачность внутригосударственных финансовых взаимоотношений (PI-8); полнота информации, включаемой в бюджетную документацию (PI-6); упорядоченность и участие различных структур в ежегодном бюджетном процессе (PI-11); уровень конкуренции, эффективность использования ресурсов и контроль закупок (PI-19); наличие информации о ресурсах, полученных структурами по оказанию услуг (PI-23); качество и своевременность представления текущей бюджетной отчетности (PI-24); качество и своевременность представления годовой финансовой отчетности (PI-25). Параметр «управленческий контроль и надзор» включает в себя следующие индикаторы: совокупный объем расходов по сравнению с изначально утвержденным бюджетом (PI-1); постатейный объем расходов по сравнению с изначально утвержденным бюджетом (PI-2); совокупный объем доходов по сравнению с изначально утвержденным бюджетом (PI-3); объем запасов и мониторинг задолженности по оплате расходов (PI-4); контроль совокупных финансовых рисков, связанных с прочими структурами государственного сектора (PI-9). Рейтинги PEFA соответствуют числовым показателям со следующими значениями: D = 1; D+ = 1,5; A = 4. Рейтинги стандартизированы и суммированы для каждого параметра.

163

Среди практиков в области государственных финансов бытует мнение, что тем, кто занимается распределением государственных средств, нужно хорошо платить – возможно, даже больше, чем остальным государственным служащим, для уменьшения побудительных мотивов включиться в коррупционную деятельность. С точки зрения соблюдения закона возможность потери высокой зарплаты является существенным сдерживающим фактором для большинства людей, особенно в развивающихся странах, и угроза быть уволенным из-за получения одномоментной выгоды служит серьезным препятствием для коррупционной практики, если механизмы выявления нарушений и обеспечения подотчетности работают должным образом.

164

В ряде стран Центральной и Восточной Европы министр финансов лично подписывает каждую поправку к бюджету в период его исполнения, независимо от объемов поправки. Хотя такая система обеспечивает надлежащую подотчетность на высшем уровне, она не позволяет проводить тщательный анализ операции.

165

Согласно определению, бюджетные институты – это все правила и нормы, в соответствии с которыми осуществляется планирование, согласование и исполнение бюджета (Alesina and Perotti, 1996).

166

Свод законов США, титул 31.

167

Гана заняла 65-е место среди 159 стран, добровольно вошедших в данный рейтинг в 2005 г. В недавнем Докладе о глобальном мониторинге (World Bank, 2006b) отмечено, что противодействие коррупции в Гане осуществляется более качественно по сравнению с другими государствами, входящими в Международную ассоциацию развития, тем не менее ей необходимо существенно повысить эффективность политики и оптимизировать структуру соответствующих ведомств.

168

В марте 2002 г. заместитель главного финансового инспектора Ганы сообщил, что за предыдущие два года в стране было выплачено свыше $20 млн примерно 2000 фиктивным работникам. В качестве ответной меры министр финансов распорядился произвести фактический подсчет численности государственных служащих. Тем не менее в адрес правительства Ганы все чаще звучат упреки в неспособности противостоять коррупции в сфере государственной службы. В инаугурационном послании в 2002 г. президент Джон Куфуор пообещал учредить специальную структуру под непосредственным контролем президента, которая должна следить за соблюдением кодекса поведения государственных служащих. Ни эта структура, ни указанный кодекс поведения до сих пор не созданы. В 2002 г. бывший специальный уполномоченный Ганы по страхованию Сэмюэль Аппия-Ампофо был признан виновным в получении взятки в размере $96 500 от брокера, представляющего интересы филиала американской страховой компании Aon. См. Transparency International (2003).

169

В 2002 и 2004 гг. была проведена оценка эффективности систем PFM беднейших стран с крупной задолженностью. По полученным данным, в 2004 г. ситуация существенно улучшилась по сравнению с 2002 г., когда Гана оказалась на последнем месте среди 23 других стран, вошедших в рейтинг. Государственные реформы, проведенные после оценки 2002 г., позволили значительно повысить эффективность систем PFM, которая определялась по ряду критериев. Для обеспечения всесторонней и детализированной оценки в основу индикаторов PEFA были положены адаптированные к беднейшим странам индикаторы. См. World Bank, IMF and the government of Ghana (2004).

170

Подразделение The International Budget Project создано в 1997 г. в Центре по бюджету и политическим приоритетам (американская негосударственная организация) для расширения возможностей гражданского общества по анализу и оказанию влияния на государственные бюджетные процессы, институты и результаты в мировом масштабе.

171

Подробнее см. http://www.isodec.org.gh/budget-advocacy/index.html.

172

См. World Bank – IMF Board HIPC Assessment Board Papers 2001, 2002, 2003 and 2005. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE.

173

Подробнее см. http://www.pefa.org.

174

На долю государственных закупок, как правило, приходится 10–20 % ВВП страны. Например, в Европейском союзе в 2002 г. совокупный объем государственных закупок (приобретение товаров, услуг и реализация общественно значимых проектов государственными органами и предприятиями общественного пользования) составил €1,5 трлн, т. е. около 16 % ВВП Евросоюза. См. http://ec.europa.eu/internal_market/ publicprocurement /index_en.htm.

175

См. Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulation) – http://www.arnet.gov/far/. Кроме того, помимо тысяч инспекторов на уровне оборонных и отраслевых агентств, в Агентстве по аудиту контрактов Министерства обороны США трудятся более 4500 человек, задачей которых является аудит масштабной системы оборонных закупок https://www.jagcnet.army.mil/JAGCNETInternet/Homepages/AC/ArmyFraud.nsf/(JAGCNetDocID)/86DABEE8FC6CC4DA8525703F005519E9/$FILE/ISS%20Compliance%20Agreement.pdf.

176

П. Оверби «Оштрафованный Boeing летит вперед» (Boeing Moves Forward after Government Fine), утренний выпуск новостей Национального общественного радио от 16 мая 2006 г. – http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=5407530. См. также Congressional Quarterly, August 1, 2006, «Boeing Global Settlement», слушания в Комитете сената США по вооруженным силам, выступление заместителя министра юстиции США Пола Макналти. Федеральный суд США приговорил финансового директора компании Boeing Майкла Сирса к четырем месяцам тюремного заключения и штрафу $250 000 за нарушение федерального законодательства о конфликте интересов. С. Хеджес «Бывший главный финансист Boeing приговорен к четырем месяцам тюрьмы» (Former Boeing Finance Chief Gets Four Month Sentence, Chicago Tribune, February 19, 2005). Служащая ВВС США Дарлин Дрюн была приговорена к девяти месяцам тюремного заключения. М. Сирак «Итоги расследования Минобороны: Дрюн сорвала заключение контракта между ВВС и Boeing» (DoDIG: Druyun Impacted Air Force’s KC-135 Depot Contract With Boeing, Defense Daily, May 26, 2006).

177

Подробнее об этих принципах см. Burton (2005) и Wittig (2005).

178

Сигнализаторы, перечисленные в настоящей главе, взяты из различных источников, включая результаты полевой работы авторов, выводы ведущих международных исследователей (таких как Майкл Крамер) и ряд публикаций. См., например, http://www.bhutanaudit.gov.bt/contents/papers/asosai-pakistan/Overview%20of%20Fraud%20and%20Corruption%20Detection%20Process.pdf; http://www.srac.gpg.gov.za/Anti-corruption%20booklet.pdf и http://www.wmkramer.com/1basics.html.

179

В свое время крупная компания наняла одного из авторов, чтобы проверить, не замешан ли кто-либо из ее 400 зарубежных агентов в коррупции в нарушение Закона о предотвращении коррупционной практики за рубежом (Foreign Corrupt Practices Act) 1977 г.

180

Американские подрядчики, работающие с зарубежными агентами, все чаще проводят процедуру «дью дилидженс» в отношении потенциальных иностранных агентов с целью выяснения, практикуют ли они дачу взяток за получение контрактов компаниями, чьи интересы они представляют.

181

Например, калифорнийскую компанию Titan, работающую в сфере военной разведки и связи, по результатам гражданского и уголовного судопроизводства обязали уплатить штрафы на сумму свыше $28 млрд за то, что в нарушение Закона о предотвращении коррупционной практики за рубежом компания осуществляла необоснованные платежи через посредников в адрес чиновников Бенина и ряда азиатских стран. Дело Titan стало одним из наиболее значимых процессов о коррупции с участием агента; компании присудили самый большой штраф, когда-либо взимавшийся в рамках федерального законодательства. См. Securities and Exchange Commission v. The Titan Corporation, Civil Action No. 05–0411 (U. S. D. C., D. D. C., filed March 1, 2005). См. также «Компания Titan признала себя виновной в даче взяток в нарушение Закона о предотвращении коррупционной практики за рубежом» (Titan Pleads Guilty to Bribery Under Foreign Corrupt Practices Act, U. S. Fed News, March 1, 2005).

182

Следует отметить, что местные подрядчики, особенно крупные, также могут нанимать посредников, чтобы обезопасить себя от возможного судебного преследования.

183

Не всегда в махинациях с тендерными предложениями используются откаты. Все чаще становится возможным проводить абсолютно прозрачный тендер, победитель которого платит взятку уже после подписания контракта. В таких ситуациях неизбежность взятки понимают все участники тендера и учитывают это в своих ценовых предложениях.

184

Недавно в Африке произошел случай, когда судебные дознаватели обнаружили протоколы встречи между государственными служащими, на которой за несколько месяцев до фактической подачи тендерных предложений они решали, кто должен получить определенные контракты на оказание консалтинговых услуг в рамках многомиллионного проекта дорожного строительства.

185

Роуз-Аккерман в своей работе (Rose-Ackerman, 1978) пишет, что конкуренция среди поставщиков услуг должна сократить масштабы коррупции.

186

Глубокий анализ методов выявления махинаций с тендерными предложениями в Швеции при проведении тендеров на строительство дорог содержится в работе М. Якобсон «Махинации с тендерными предложениями при проведении тендеров по госзакупкам в Швеции» (Bid-Rigging in Swedish Procurement Auctions), июнь 2004 г. http://www.joensuu.fi/taloustieteet/ott/scandale/tarto/papers/Maria%20Jakobsson.pdf.

187

Закрытые юрисдикции – это страны с весьма мягкими требованиями к регистрации бизнеса, а также расплывчатыми банковскими и налоговыми процедурами.

188

В случаях, выявленных авторами, речь шла о зарегистрированных корпорациях, директорами, акционерами или сотрудниками которых являлись чиновники.

189

О деятельности подставных компаний друзей, детей и родственников покойного Фердинанда Маркоса, а также о безнаказанном использовании этих структур для извлечения доходов см. Manapat (1991).

190

См. Mitchell (2005). «Структурные пробелы» возникают в системах государственных закупок потому, что в осуществлении госзакупок участвуют различные группы лиц, при взаимодействии которых нередко происходят накладки. Этим и пользуются коррупционеры для извлечения личной выгоды.

191

Механизм, чувствительный к внешним воздействиям, закрывает уязвимые места (бреши) системы.

192

Уязвимые места, описанные в настоящей главе, были в большинстве своем идентифицированы криминалистическим отделом Департамента институциональной целостности Всемирного банка. Исходя из общего количества уязвимых мест внутри системы, можно составить совокупность показателей, отражающих общую степень риска коррупции при проведении тендеров и реализации государственных контрактов.

193

Важнейшие расследования проводятся в рамках фидуциарных полномочий специальным подразделением внутренних расследований Всемирного банка – Департаментом институциональной целостности. Агентство международного развития США (АМР США) также разработало систему индикаторов. См. Fraud Indicators, Office of the Inspector General Investigations, USAID, http://www.usaid.gov/oig/hotline/fraud_awareness_handbook_052201.pdf.

194

О контроле административных расходов см. http://www.idea-knowledge.gov.uk/idk/core/page.do?pageId=82701. Глубокий анализ потенциального воздействия электронной системы государственных закупок на уровень коррупции содержится в материалах Всемирного банка (готовятся к публикации). В недавнем докладе ОЭСР говорится о позитивном опыте применения такой системы в Корее – см. http://www.nibr.no/content/download/3663/17219/file/OECD-rapport+2005-+aase.pdf.

195

По мнению ряда ученых, для противодействия коррупции могут использоваться три подхода. Первый предполагает сохранение статус-кво, т. е. использовать существующие ресурсы по выявлению и наказанию коррупционной практики. Второй подход предусматривает борьбу с коррупцией на индивидуальном уровне с наращиванием ресурсов по выявлению и наказанию противоправных действий. Наконец, третий подход направлен на изменение «структурных условий существования коррупции», например путем устранения недостатков бюрократического аппарата и приведения законодательства в соответствие с потребностями общества. См. Nas, Price, and Weber (1986, р. 116).

196

Правовой анализ международных программ раскрытия информации был сделан г-жой Паскаль Дюбуа, старшим советником по правовым вопросам Всемирного банка.

197

Французский уголовно-процессуальный кодекс (Code de Procédure Pénale) позволяет окружному прокурору применять при некоторых видах преступлений вместо уголовного преследования альтернативные меры в рамках так называемого компромиссного соглашения. В таких случаях обвиняемый может полностью избежать уголовного преследования, если он признает свою вину и выполнит определенные условия (например, уплатит штраф или примет участие в общественных работах). См. C. PR. PÉN. Arts. 41–1 to –3 (2004) (Fr.). В США ряд ведомств (в том числе Агентство по охране окружающей среды, антимонопольный отдел Министерства юстиции, Комиссия по ценным бумагам и биржам и Министерство здравоохранения и социального обеспечения) применяют механизмы добровольного раскрытия информации. См. Incentives for Self-Policing: Discovery, Disclosure, Correction and Prevention of Violations, 60 Fed., Reg. 66706 (Dec. 22, 1995). Также см. Anne K. Bingaman, Assistant Attorney General, Remarks before the Antitrust Section of the American Bar Association (Aug. 10, 1993), reprinted in 6 Department of Justice Manual Section 7-2A. 470 at 7–244.315 (1995); Report of the Securities and Exchange Commission on Questionable and Illegal Corporate Payments and Practices (submitted to the Senate Banking, Housing and Urban Affairs Committee May 12, 1976); In re Sealed Case, 676 F. 2d 793 (D. C. Cir. 1982); Richard A. Feinstein and Jonathan L. Diesenhaus, «Unmasking Health Care Fraud and Abuse,» Legal Times, July 17, 1995. Постановление Национального бюро Пакистана по борьбе с финансовыми правонарушениями гарантирует полное или условное помилование лицам, которые сообщили подробные и точные сведения о совершенных ими преступных деяниях и назвали имена людей, замешанных в коррупционных схемах. Кроме того, правонарушители могут рассчитывать на амнистию, если признаются в коррупционных действиях и вернут приобретенные незаконным путем активы. См. National Accountability Bureau Ordinance, Pakistan Ordinance No. XVIII of 1999, §§ 25, 25A, and 26, as amended by Pakistan Ordinance Nos. XIX of 1999 and IV of 2000. В рамках борьбы с организованной преступностью в Польше применяется норма о свидетелях обвинения (świadek koronny), согласно которой преступнику, свидетельствующему против своих соучастников, гарантируется неподсудность и сокрытие личности, если ему может угрожать месть. См. Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o świadku koronnym. В Аргентине для повышения эффективности борьбы с незаконным оборотом наркотиков предусматривается смягчение наказания или прекращение уголовного дела в отношении лица, которое помогает властям установить личность других преступников или выявить другие факты поставок наркотиков. См. paragraph 29 ter of Law Nr. 23.737. В Аргентине также допускается смягчение наказания для преступника, предоставившего властям сведения о местонахождении похищенного лица. См. paragraph 41 ter of Law Nr. 25.742. В Бразилии лицо, добровольно сообщившее о антиконкурентной практике, освобождается от ответственности в случае, если Министерству юстиции на тот момент не было известно об этих действиях. См. Brazilian Antitrust Law, Law 10.149/2000 of Dec. 21, 2000. Итальянское законодательство в отношении раскаявшихся преступников (pentiti) гарантирует иммунитет от уголовного преследования и/или смягчение наказания и осуществление защиты свидетелей для лиц, сообщивших властям сведения о насильственном подрыве демократического строя, террористической деятельности, мафиозных организациях, похищении людей, незаконном обороте наркотиков и контрабанде. См., например, Law No. 304 of May 29, 1982; Law No. 15 of Feb. 15, 1980; Law No. 34 of Feb. 18, 1987; Decree-Law No. 8/91; Law No. 45/01; Decree-Law No. 8 of Jan. 15, 1991; and Law. No. 45 of Feb. 15, 2001. Временная гражданская администрация Косово, созданная под эгидой ООН, разрешает обвинителям требовать полного иммунитета от уголовного преследования в тех случаях, когда, по определению суда, подозреваемый или обвиняемый готов дать показания, способные воспрепятствовать дальнейшей преступной деятельности либо обеспечить успешное уголовное преследование другого подозреваемого. См. UNMIK Regulation No. 2001/21 on cooperative witnesses (Sept. 20, 2001); UNMIK Regulation No. 2003/26, Provisional Criminal Procedure Code of Kosovo, Arts. 298–303 (July 6, 2003).

198

Пункт 3 статьи 37 Конвенции ООН против коррупции гласит: «Каждое государство-участник рассматривает в соответствии с основополагающими принципами своего законодательства возможность предоставления иммунитета от уголовного преследования лицу, которое существенным образом сотрудничает в расследовании или уголовном преследовании в связи с каким-либо преступлением, признанным таковым в соответствии с настоящей конвенцией».

199

См., например, Homer E. Moyer, Jr., «Corporate Counsel-Law Firms, Voluntary Disclosure, Independent Compliance Monitors and Other FCPA Enforcement Issues,» Metropolitan Corporate Counsel, June 2005. http://www.metrocorpcounsel.com/current.php?artType=view&artMonth=June&artYear=2005&EntryNo=3063.

200

В Великобритании недавно был принят такой закон, в США он тоже имеется (http://www.epic.org/open_gov/foia/us_foia_act.html), как и во многих других странах – см. http://www.freedominfo.org/.

201

См., например, сведения об эффекте проверок образа жизни, проводимых филиппинским Центром журналистских расследований (http://www.pcij.org/stories/2003/bir.html).

202

Модельный закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров, строительных работ и услуг с рекомендациями по его принятию можно найти на сайте ЮНСИТРАЛ http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/procurement_infrastructure/1994Model.html. Также см. http://www.abanet.org/.

203

См. Межамериканскую конвенцию Организации американских государств (ОАГ) против коррупции, Treaty Doc. No. 105–39; Конвенцию ОЭСР о противодействии подкупу иностранных государственных служащих при осуществлении международных хозяйственных операций, Treaty Doc. No. 105–43, 1997 U. S. T. Lexis 105; Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, ETS No. 173, вступившую в действие 1 июля 2002 г. Конвенция ООН против коррупции, UN Doc. A/58/422 (adopted October 31, 2003), вступила в действие 15 декабря 2005 г.

204

Как показал опрос представителей компаний из стран – членов ОЭСР (Soreide, 2006), «целых 55 % респондентов полагают, что правила проведения тендеров не способны предотвратить коррупцию. Еще 15 % опрошенных заявили, что эти правила создают определенные помехи для противоправных действий, и лишь 6 % сочли их эффективным барьером на пути коррупции».

205

Это приложение подготовил Бенджамин Кокс.

206

См. материалы Международного форума неправительственных организаций по развитию Индонезии, 23 марта 2005 г., http://www.infid.be/aceh_combating_corruption.htm.

207

См. материалы Международного форума неправительственных организаций по развитию Индонезии, 23 марта 2005 г.

208

Взаимосвязь между коррупцией и налоговыми поступлениями не всегда прямолинейна, особенно в развитых странах. Например, тот же Фьельдстад в одной из своих работ (Fjeldstad, 2005a) ссылается на выводы Моокхерьее (Mookherjee, 1997), согласно которым коррупция в фискальных органах, по крайней мере теоретически, может приводить к росту налоговых поступлений, поскольку возможность получать взятки от налогоплательщиков, уклоняющихся от уплаты налогов, стимулирует активное выявление нарушителей. Возросшая угроза разоблачения заставляет налогоплательщиков исправно платить налоги. Таким образом, снижая привлекательность уклонения от уплаты налогов, коррупция действительно может способствовать повышению собираемости налогов. Тем не менее Фьельдстад и Тунгодден (Fjeldstad and Tungodden, 2003) отмечают, что в долгосрочной перспективе коррумпированность фискальных органов не может позитивно влиять на объемы налоговых сборов.

209

Согласно Фьельдстаду (Fjeldstad, 2005b), патримониальные структуры формируются на основе родственных или иных взаимовыгодных социальных отношений, сочетающих в себе моральные обязательства и эмоциональные привязанности. Опираясь на идею якобы справедливого перераспределения благ, которая питает коррупцию, такие отношения могут ощутимо влиять на поведение коррумпированных налоговых служащих, налогоплательщиков и политиков. В связи с этим в ряде развивающихся стран (особенно в Африке) необходим особый подход к реформированию, в том числе путем создания основы для изменения культуры государственной службы.

210

Теоретически эти процессы применимы к любому виду налогов, включая НДС.

211

О различии между мотивами и возможностями для коррупции см. главу 11, посвященную борьбе с коррупцией в таможенной сфере.

212

Свои соображения Маккартен высказал в ходе электронной переписки с авторами. Подробнее о неоднозначном опыте создания и деятельности полуавтономных структур см. Mann (2004) и Taliercio (2005).

213

Существуют различные мнения по этому вопросу. Так, Ди Джон в своей работе (Di John, 2006) отмечает, что укрепление функциональных возможностей налоговых органов зачастую рассматривается в сугубо техническом аспекте, с точки зрения институционального статуса (степень ведомственной независимости) и административных реформ (повышение оплаты труда и профессионального уровня госслужащих, развитие принципов меритократии). При этом не учитывается политическая сущность налогообложения. Более сбалансированный стратегический подход акцентирует внимание на проблеме прямого прогрессивного подоходного налога и налога на имущество. Это особенно актуально для стран Латинской Америки, где доходы населения распределяются крайне неравномерно. Взимание прямых налогов – процесс достаточно сложный как с административной, так и с политической точки зрения, поэтому вопрос о развитии функциональных возможностей государства нельзя рассматривать вне политического и исторического контекста. Таким образом, по мнению Ди Джона, при разработке комплексных налоговых реформ необходимо более внимательно относиться к историко-политическим аспектам с учетом национальных особенностей и уровня развития стран.

214

Данный раздел в основном построен на материалах, изложенных в работе Leyton and Matsuda, 2004.

215

Анализ институционального управления Боливии был нацелен на прояснение ситуации в государственном секторе страны, а также на определение задач и возможных путей всеобъемлющей реформы второго поколения, потребность в которой давно назрела. Изучив проявления и причины беззакония, авторы анализа выявили наиболее существенные препятствия, стоящие на пути развития боливийского государственного аппарата. Под проявлениями беззакония в данном случае понимались те устоявшиеся поведенческие шаблоны, которым следовали государственные служащие, игнорируя букву и дух существующих правовых норм. Чиновничий произвол наблюдался в различных сегментах государственного управления, в том числе в области применения закона SAFCO, в сфере государственных расходов и кадровой политики. В целом, как показал анализ, беззаконие в основном имело политическую подоплеку. Кроме того, произволу способствовали следующие факторы: неразвитость частного сектора, неспособного создавать рабочие места; заинтересованность политиков в предвыборной поддержке со стороны госаппарата и в установлении контроля над госаппаратом; фрагментированность партийной системы, которая вынуждала политические силы заключать коалиционные соглашения, порождающие покровительство и кумовство. Неэффективность официальных правил и процедур, недостатки вспомогательных механизмов на фоне фактической «функциональной децентрализации» ведомственных структур и отсутствия институциональных возможностей для «нормативной централизации», традиционное стремление Министерства финансов обеспечить фискальную дисциплину в ущерб стратегическим интересам и рациональному использованию ресурсов, задержки в реализации Положения о государственных служащих – все эти факторы также препятствовали формированию эффективного государственного аппарата. По итогам анализа были предложены следующие рекомендации: деполитизировать кадровую политику в государственном секторе; усилить централизованный надзор в сфере управления финансами и расстановки кадров; изучить недавний успешный опыт работы независимых регуляторов (контрольных органов), с тем чтобы распространить его на другие сегменты госсектора; использовать общественное мнение в качестве инструмента социального контроля за действиями чиновников (см. Zuleta, 2000).

216

Первоначально в качестве экспериментальных площадок в рамках Проекта институциональной реформы были выбраны следующие структуры: Министерство финансов (включая Налоговую и таможенную службу); Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство устойчивого развития; Министерство земледелия, животноводства и развития сельских территорий; Министерство образования, культуры и спорта; префектура Оруро.

217

Хотя данный документ был подписан только 2 июля 2002 г., фактически институциональная реформа Национальной налоговой службы началась 15 сентября 2001 г. после того, как президент Боливии по согласованию с палатой депутатов утвердил в должности нового руководителя и членов совета директоров этого ведомства. Именно с этого дня Национальная налоговая служба приобрела статус полуавтономного агентства (Fjeldstad, 2005a).

218

Примечательно, что эта широкомасштабная реформа началась в разгар экономического кризиса (см. Koromzay, 2004). Для справки: в 1999–2003 гг. боливийская экономика в среднем росла лишь на 1,97 % в год (в постоянных ценах 1990 г.), тогда как в 1993–1998 гг. годовые темпы роста достигали 4,74 % (см. http://www.ine.gov.bo).

219

Авторы выражают признательность бывшему главе Национальной налоговой службы Марио Ардузу за предоставленные сведения о стратегии реформ.

220

Несмотря на определенные успехи в этой области, влиятельные социально-политические группы по-прежнему пользуются всевозможными льготами в рамках специальных налоговых режимов (упрощенная и общая система налогообложения, единый сельскохозяйственный налог). Такое многообразие налоговых преференций и режимов затрудняет взимание НДС. Еще один недостаток существующей системы состоит в том, что в Боливии нет эффективного подоходного налога, который мог бы заменить НДС, взимаемый в рамках особого режима. Такая ситуация подтверждает справедливость аргументов, которые выдвигает Ди Джон (см. Di John, 2006).

221

В частности, особый акцент был сделан на использовании современных технологий для подачи налоговых деклараций через Интернет, рассылки уведомлений по электронной почте.

222

См. http://www.impuestos.gov.bo. Следует отметить, что столь впечатляющих результатов во многом удалось достичь благодаря руководящей роли и поддержке со стороны Проекта институциональной реформы. Во-первых, глава этой структуры, занимавший свой пост на протяжении почти всего процесса реформирования, был искренне заинтересован в успехе проекта. Во-вторых, несмотря на недостаток политической воли в период реализации реформ (август 2002 – декабрь 2005 г.), техническое подразделение Проекта институциональной реформы сумело обеспечить эффективную поддержку Национальной налоговой службы. В этом контексте конкурсный набор персонала и поэтапное увеличение зарплаты имели ключевое значение для институциональных преобразований. В частности, коэффициент корреляции между налоговыми сборами на внутреннем рынке и количеством сотрудников, набранных на конкурсной основе в период реформирования, оказался довольно высоким (76 %).

223

Данный раздел в основном построен на материалах Суареса (Suárez, 2004).

224

Как указывают Харрисон и Крелав (Harrison and Krelove, 2005), практически все заявки на возмещение НДС в Боливии подают экспортеры.

225

Данное правило, по существу, служит основанием для предоставления экспортных субсидий. Кроме того, поскольку определенные виды операционных затрат экспортеров (оплата труда, социальные взносы, амортизация) не облагаются НДС, эта норма содержит внутренние противоречия, фактически рассматривая экспортера как простого посредника, который самостоятельно не создает новой стоимости и не несет указанных затрат.

226

Сборник инструкций DAF No. 02-09-07, вступивший в силу 5 апреля 1997 г., представлял собой весьма противоречивый документ объемом 60 страниц, в котором отсутствовала четкая схема процесса и содержалась масса ненужной информации о функциях сотрудников, отвечающих за налоговые проверки, аудит и контроль.

227

Авторы выражают признательность бывшему главе Национальной налоговой службы Марио Ардузу за сведения, предоставленные для данного подраздела.

228

Строго говоря, описанные незаконные схемы возмещения НДС зачастую связаны не столько с уклонением от уплаты налогов, сколько с организованной преступностью. «В отличие от обычного уклонения от уплаты налогов в основе этих схем лежат фиктивные хозяйственные операции» (Pashev, 2005).

229

Техническое руководство No. FIS-GT-CED – V01–019, вступившее в силу 10 июля 2003 г., представляло собой конкретизированный документ объемом 21 страница, в котором приводилась четкая схема процесса и содержалась действительно существенная информация в отношении налоговых проверок, аудита и контроля, а также процедур возмещения НДС. Новая система контроля сделала процесс проверки счетов-фактур более упорядоченным. Счета-фактуры поставщиков группируются по степени значимости, анализ строится на основе четких критериев, а юридическая действительность документов проверяется почти в половине случаев.

230

В письме к авторам Рон Майерс высказал предположение, что объемы возврата НДС могли снизиться в связи с изменением политики или несправедливым отношением к экспортерам. Однако в период реформ (2002–2005 гг.) политика в отношении возмещения НДС существенно не менялась. Что касается несправедливого отношения к экспортерам, то этот важный вопрос требует дополнительного исследования.

231

Следует рассмотреть возможность разработки альтернативной регулятивной базы возмещения НДС. Одним из вариантов является система удержания НДС, которая в настоящее время используется в Аргентине, Чили и Перу. В своей работе Харрисон и Крелав (Harrison and Krelove, 2005) описывают и другие подходы, применяемые рядом государств в сфере возмещения НДС.

232

Возможностей для взаимодействия между налоговыми и таможенными органами довольно много, например проведение совместных проверок и обмен информацией о недобросовестных налогоплательщиках (в том числе импортерах и экспортерах); координация действий по осуществлению контроля; передача определенных функций налоговой службы таможенным органам (например, присвоение ИНН на границе Боливии с соседними государствами).

233

Вместе с тем не следует торопиться с выводами. Как отмечают Харрисон и Крелав (Harrison and Krelove, 2005), налоговые органы в первую очередь должны стремиться «к достижению баланса между обеспечением эффективного контроля за налоговыми поступлениями и соблюдением интересов законопослушных налогоплательщиков». В связи с этим более тщательного изучения требует еще одна важная проблема, особенно актуальная для такой небольшой не имеющей выхода к морю страны, как Боливия. Операционные затраты боливийских экспортеров могут быть выше, чем в других развивающихся странах, и «чересчур эффективный» контроль за налоговыми поступлениями может оказать негативное воздействие на экономику в целом.

234

Опыт Боливии перекликается с опытом других стран, например с опытом Перу, где также была создана полуавтономная налоговая служба. Подробнее о деятельности этой структуры см. Taliercio and Engelschalk (2001); о других достаточно успешных программах в этой области см. Mann (2004). Создание полуавтономных агентств само по себе не гарантирует сокращения масштабов коррупции. Как показывает практика их деятельности в ряде государств (в том числе африканских), в первые годы существования таких агентств коррупция действительно может снизиться, но потом она вновь возрастает. См., например, Kidd and Crandall (2006) и Fjeldstad (2005b).

235

РИА Новости Москва, 8 декабря 2005 г.

236

SigmaBleyzer Kyiv. «Ukraine – Macroeconomic situation – July 2005.» August 5, 2005.

237

О политической коррупции в таможенных органах на примере Боливии см. Hors (2001, p. 20).

238

Подробнее об этом см. William Mayville, «Codes of Ethics and Conduct in Revenue Administrations: What Does International Practice Tell Us.» http://www.worldbank.org/publicsector/pe/Tax/CodesofEthics.doc.

239

Из выступлений на сессии «Обеспечение профессиональной честности в таможенных органах», III Глобальный форум по борьбе с коррупцией и обеспечению честности, проведенный правительством Кореи при содействии Transparency International и совета Международной антикоррупционной конференции, Сеул, май 2003 г.

240

Настоящая глава не касается проблем взаимосвязи отмывания денег и финансирования терроризма.

241

Доходы поступают от предикатных преступлений, в число которых входят мошенничество, коррупция и взяточничество; организованная преступность; торговля людьми и наркотиками; экологические преступления (такие как незаконная вырубка леса). Отмывание денег – самостоятельный вид преступления, за который лицо может быть осуждено, даже если оно не совершало предикатных правонарушений.

242

Reuter and Truman (2004). Международная группа по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (FATF) и ряд стран-членов пытались оценить размах операций по отмыванию денег, но у них ничего не получилось. Им не удалось прийти к единому мнению относительно методологии и подходов к оценке движения денег на различных этапах процесса отмывания.

243

Иногда деньги отмываются через брокерские фирмы, страховые компании, системы денежных переводов, агентов по недвижимости, адвокатские и бухгалтерские фирмы. По одной из оценок (Levi and Reuter, 2006), только доходы на уровне $50 000 в год и выше реально заставляют правонарушителей идти на отмывание денег, т. е. предпринимать нечто большее, чем размещение денег на банковском счете от своего имени. Вместе с тем эта оценка опирается лишь на данные по богатым странам ОЭСР, где номинальная и реальная стоимость жизни и доходы высоки. Можно предположить, что для тех, кто пытается избежать демонстративного потребления в развивающихся странах, уровень криминального дохода, при котором требуется отмывание денег, должен быть ниже, чем в странах ОЭСР.

244

См. http://www.worldpress.org/specials/euro/1119web_Helsinki.htm и FATF Typologies Report 2001–2002, pages 21–23. http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/29/35/34038006.pdf.

245

Требования по представлению отчетов о подозрительных операциях и созданию подразделений финансовой разведки можно считать наиболее важной и инновационной частью рекомендаций FATF: 40 Recommendations on Money Laundering.

246

Финансовые институты определяются в глоссарии рекомендаций FATF+40 как организации, занимающиеся одним или несколькими из 13 указанных видов деятельности или операций. http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/46/48/34274813.PDF.

247

В международной банковской, бухгалтерской и адвокатской деятельности концепции «национальный» и «иностранный» иногда трудно определить, поскольку контроль может осуществляться как на уровне группы в целом, так и на местном уровне.

248

Важно понимать разницу между предикатным преступлением и отмыванием денег. Отмывание денег может преследоваться как самостоятельный вид преступления, только если оно будет выделено в отдельный вид уголовных правонарушений. FATF в своей Рекомендации 1 устанавливает, что «страны должны применять определение преступной деятельности, связанной с отмыванием денег, ко всем серьезным правонарушениям с целью охвата предельно широкого набора предикатных правонарушений. Предикатные правонарушения можно описать путем указания всех правонарушений или порога, связанного либо с категорией серьезных правонарушений, либо с наказанием в виде заключения под стражу, применимым к предикатному правонарушению (пороговый подход), или перечня предикатных правонарушений, или путем использования сочетания этих подходов». http://www.fatfgafi.org/dataoecd/7/40/34849567.PDF.

249

Определение политических деятелей не распространяется на лиц среднего и более низкого уровня в этой категории; см. http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/7/40/34849567. PDF. Международные банки разработали ряд руководств, объясняющих, как отделить политических деятелей от других лиц; см. также «Wolfsberg Frequently Asked Questions on Politically Exposed Persons» на сайте http://www.wolfsberg-principles.com/faqpersons.html и «Wolfsberg AML Principles for Correspondent Banking,» Principle 4: Risk-Based Due Diligence, http://www.wolfsberg-principles.com/corresp-banking.html. Некоторые фирмы рассылают списки идентифицированных политических деятелей финансовым институтам и таким образом помогают им проводить процедуру «дью дилидженс» в отношении клиентов.

250

Банк-оболочка – это банк, не имеющий физического присутствия в юрисдикции, где он был учрежден, и не связанный с регулируемой финансовой группой. См.: FATF (2003).

251

Закон США «Об объединении и усилении Америки путем создания соответствующих механизмов, необходимых для борьбы с терроризмом» 2001 г. (The Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act – USA PATRIOT Act), PL 107–156, 2001 HR 3162, статья 319. Министерство юстиции США использовало статью 319 в нескольких крупных делах. Одним из примеров является дело Гибсона: 18 января 2001 г. Большое федеральное жюри признало Джеймса Гибсона виновным в правонарушениях, включающих заговор с целью отмывания денег, а также почтового и электронного мошенничества. Гибсон обманул своих клиентов путем мошеннического структурирования расчетов. Затем он скрылся в Белизе и разместил часть своих доходов в двух местных банках. После принятия закона USA PATRIOT Act в соответствии со статьей 319 на корреспондентский счет белизского банка в США был наложен арест, а украденные средства были возвращены. См. Department of Justice (2004).

252

Деловые связи с родственниками или партнерами политических деятелей связаны с таким же репутационным риском, как и связи с самими политическими деятелями.

253

Первоначально в ассоциации участвовали 11 банков: ABN AMRO, Barclays Bank, Banco Santander Central Hispano, S.A., The Chase Manhattan Private Bank, Citibank, N. A., Credit Suisse Group, Deutsche Bank AG, HSBC, J. P. Morgan, Société Générale, и UBS AG. Их число выросло до 12 после присоединения Bank of Tokyo, Mitsubishi UFJ.

254

В состав Вольфсбергских принципов борьбы с отмыванием денег при обслуживании состоятельных клиентов входят: «1. Процедура принятия клиента: общие положения. 2. Процедура принятия клиента: ситуации, требующие дополнительной проверки/внимания. 3. Обновление клиентских файлов. 4. Действия в случае обнаружения необычной или подозрительной деятельности. 5. Мониторинг. 6. Ответственность за системы контроля. 7. Отчетность. 8. Образование, профессиональная подготовка и информирование. 9. Требования по сохранению записей. 10. Исключения и отклонения от правил. 11. Организация борьбы с отмыванием денег». http://www.wolfsberg-principles.com.

255

Результаты последнего анализа см. в «Review of the Suspicious Activity Reports Regime» на сайте http://www.soca.gov.uk/downloads/SOCAtheSARsReview_FINAL_Web.pdf.

256

Если они отвечают определенным критериям компетентности и независимости, то их могут принять в Эгмонтскую группу, в которой в конце 2006 г. было 102 члена, т. е. почти две трети членов ООН.

257

В обвинительном акте Верховного суда Лесото в Масеру по делу The Crown versus Acres International Limited утверждалось, что с июня 1991-го по январь 1998 г. Acres перечислила около $433 000 на счет в швейцарском банке, принадлежавший генеральному директору администрации по развитию высокогорных районов Лесото, и что с 31 января по 3 апреля 1991 г. компания перечислила еще $165 664 на его швейцарский счет. В результате этого дела в 2004 г. комитет Всемирного банка по санкциям запретил компании Acres участвовать в финансируемых банком строительных проектов в течение трех лет. См.: World Bank (2004).

258

Верховный суд Лесото, дело The Crown versus Masupha Ephraim Sole, CRI/T/111/99.

259

В 1997 г. власти Швейцарии начали расследование, связанное с банковскими счетами Соле в Женеве и Цюрихе, после обращения правительства Лесото в Верховный суд Швейцарии с запросом о раскрытии информации по счетам, принадлежавшим Соле.

260

В деле Marcos and Marcos v Federal Department of police (1989) ILR 198 суд постановил, что:

«Право главы государства на иммунитет от уголовного преследования… не в полной мере определено в Венской конвенции (о дипломатических отношениях)… однако это не позволяет считать, что тексты конвенций, принятых под эгидой ООН, предоставляют главам иностранных государств меньшую защиту, чем дипломатическим представителям государств, руководимых или по общему признанию представляемых этими главами государств… Статьи 32 и 39 Венской конвенции, таким образом, должны по аналогии распространяться на глав государств».

261

Конвенция Африканского союза о предотвращении и борьбе с коррупцией от июля 2003 г., статьи 16.1 (с) и 19.3.

262

Обсуждение этого вопроса см. в Levi and Reuter (2006, n. 6). Кауфман (Kaufman, 2002, p. 1) утверждает, что «хотя во многих странах отмывание денег в основном по-прежнему осуществляется с использованием официальной банковской системы, значение небанковских финансовых институтов постоянно повышается, в том числе операций с недвижимостью, брокеров по ценным бумагам, производных инструментов, валютного рынка и лизинговых страховых компаний». На наш взгляд, однако, трудно сказать, действительно ли это тенденция (обусловленная предположительно вытеснением из банковского сектора) или результат более пристального внимания к таким каналам и, как следствие, приписывания им большей доли необнаруженных потоков отмываемых денег. Это принципиальный вопрос, если гипотеза вытеснения принимается за основу при выработке политики, однако с учетом неидеальности данных на практике лучше просто учитывать возможность существования такого вытеснения и тот факт, что доступные механизмы обнаружения не позволяют выявлять признаки этого вытеснения, несмотря на тщательный контроль систем перевода денег и неофициальных систем передачи ценностей. См. также Maimbo (2003); Maimbo and others (2005); и Maimbo and Passas (2004).

263

Необходимо еще оценить величину коррупционных доходов, которые остаются в развивающихся странах и вкладываются в недвижимость и национальный бизнес.

264

С учетом, конечно, того, что обвиняемые не пользуются иммунитетом глав государств в отношении правонарушений, совершенных во время пребывания в должности, даже если они совершены не при исполнении законных государственных обязанностей. Подобные уголовные и процессуальные иммунитеты более распространены в развивающихся странах, однако встречаются и в развитых странах, если судить по расследованиям случаев коррупции в странах ОЭСР.

265

Такие вопросы, как торговля наркотиками и контрабанда незаконных товаров, упоминаются здесь потому, что эти явления часто связаны с коррупцией.

266

Для описания альтернативных платежных систем используется множество терминов и понятий, включая подпольную банковскую систему и этническую банковскую систему. Географически для обозначения неофициальных платежных систем используются такие названия, как хавала (Индия и Ближний Восток), падала (Филиппины), хуэй куань (Гонконг, Китай), фей кван (Таиланд). Альтернативные платежные системы оказывают услуги по неофициальному переводу денег или ценностей параллельно и независимо от официальной банковской системы. См.: World Bank-IMF (2006).

267

См. FATF Revised Interpretative Note to Special Recommendation VII: Wire transfers http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/34/56/35002635.pdf.

268

Такие подразделения также должны отвечать критериям Эгмонтской группы, неформальной организации подразделений финансовой разведки, «занимающейся [поддержкой] развития подразделений финансовой разведки и сотрудничества между ними в целях борьбы с отмыванием денег и помощи в глобальной борьбе с финансированием терроризма». См.: Egmont Statement of Purpose, 2004, http://www.egmontgroup.org/.

269

Это не просто проблема развивающихся стран. Некоторые страны ЕС (и кандидаты на вступление в ЕС) также испытывают трудности, а роль специальных обвинителей и независимых адвокатов в США также заслуживает критики. Существует определенное противоречие между предоставлением политической независимости представителям судебной системы и обеспечением их подотчетности в целях достижения эффективности и честности.

270

Вопрос доступа частного сектора к данным о подозреваемых в файлах разведывательных служб остается нерешенным, поскольку подавляющая часть таких данных остается закрытой.

271

В 2001 г. банк Citigroup оказался замешанным в коррупционном расследовании в отношении одного его состоятельных клиентов, а именно Джозефа Эстрады, свергнутого президента Филиппин. См.: «Through the Wringer,» The Economist, April 12, 2001.

272

Например, Международной организации уголовной полиции (Интерпола), Всемирной таможенной организации, а также Европола и Евроюста на уровне Европейского союза.

273

Обычно в первом случае применяются стратегии помощи Всемирного банка, а во втором – обзоры инвестиционного климата. Эти методы не обязательно идентифицируют одни и те же секторы как источник проблем. Однако их результаты в значительной мере пересекаются.

274

В действительности эти индикаторы можно логически вывести на основе индикаторов результативности, разработанных Совместным предприятием по закупкам Комитета содействия развитию ОЭСР. http://www.oecd.org/document/40/0,2340,en_2649_19101395_37130152_1_1_1_1,00.html.

275

Для проверки качества строительства работ ряд неправительственных организаций разработал простые методики. Среди этих организаций – Центр общественных дел в Бангалоре и «Граждане Абра за хорошее управление» на Филиппинах.

276

См., например, главу 9, посвященную государственным закупкам, и главу 10, посвященную коррупции в налоговых органах.

277

The Guardian, 2006, July 14. http://www.guardian.co.uk/guardianpolitics/story/0,1820152,00.html; по сообщению агентства Reuters, 10 августа, 2006 г.

278

Правительство США объявило 10 августа 2006 г., что будет поддерживать усилия по борьбе с крупномасштабной коррупцией на международном уровне.