Проект положения крестьянского общественного самоуправления был составлен руководившим Земским отделом МВД Гурко, весьма критически оценивавшим общинный уклад. Он вспоминал, что намеченный им «план состоял в том, чтобы выработать такой проект положения о крестьянском общественном самоуправлении, который можно было бы путем самого незначительного изменения и дополнения превратить в положение о всесословном сельском обществе и волости». Проект, подготовленный Гурко и в итоге поддержанный Плеве, должен был приблизить момент создания всесословной волости. Помимо этого, Земским отделом были пересмотрены все циркуляры МВД, изданные с 1860-х годов. Многие из них были отменены. Был издан Наказ для земских начальников, устанавливавший правовые рамки деятельности этих должностных лиц, предприняты меры по повышению их квалификации. Для них издавались специальные сборники законодательных актов.
Министерство стремилось системно подойти к проблемам деревни, пересмотрев все действующее законодательство о крестьянах. В ноябре 1903 года Министерство внутренних дел подготовило записку, посвященную предстоявшей крестьянской реформе. В бюрократических сферах ее обычно приписывали товарищу министра А. С. Стишинскому. В действительности же ее автором был Гурко. По мнению министра юстиции Н. В. Муравьева, «новый закон имеет целью окончательно закрепостить крестьян, окончательно отделить и уединить их от прочих сословий. Их хотят низринуть в бездну. У них будут свои власти, свой суд, свои законы». Подобное умозаключение лишний раз подчеркивает, что трудно понять текст, не имея к нему «ключей». Ведь замысел авторов записки был прямо противоположным — создать предпосылки для демонтажа общинного строя. Основное положение всего проекта — новый порядок землепользования, позволяющий избавиться от чересполосицы и повысить эффективность крестьянского хозяйства. Предполагалось облегчить выход крестьян из общины, добиться неделимости семейных наделов. Путь от записки к закону весьма продолжительный. Гурко оставалось лишь надеяться, что к осени 1905 года удалось бы добиться первых результатов. Однако делу помешала Русско-японская война, которая заслонила собой все внутренние проблемы.
В конце января 1903 года начальник переселенческого управления А. В. Кривошеин писал таврическому губернатору В. Ф. Трепову:
Деятельность Министерства [внутренних дел] сейчас очень напряжена во всех почти Департаментах. Как Вы знаете из юбилейной речи В. К. [Плеве], он признает переселенческое дело важнейшим из вопросов русской земельной политики, а потому потребовал от меня переработки всей программы настоящей деятельности управления, предполагая значительно расширить и углубить эту деятельность. В. К. [Плеве] работает много, до предела человеческой возможности и требует того же и от нас всех, но что выйдет из этой работы, пока сказать трудно. Я лично уверен, что его программа правильна — борьба с нарушителями порядка активная и решительная, и развитие самодеятельности общества и местного самоуправления, говоря громко — порядок и разумная свобода в пределах русской действительности. Понятно, что пока на первом плане стоит порядок, но я верю, что органическая работа по преобразованиям будет идти следом. Я продолжаю думать, что единственный человек, который может сделать многое на благо общее — это В. К. [Плеве], но он должен считаться со столькими людьми и влияниями — идет такая борьба этих влияний, что поручиться за исход и даже предсказать его я не берусь.
Важнейшее направление деятельности министра внутренних дел — взаимодействие с органами местного самоуправления. Плеве встречался с земцами с первых дней своего министерства. Разбирая причины крестьянских беспорядков в Полтавской губернии, он провел совещания с местными земскими деятелями. Плеве убеждал их в готовности правительства привлечь общественность к обсуждению вопросов государственной важности. Земцы же, вопреки ожиданиям, просили министра внутренних дел совсем о другом: о введении в губернии положения об усиленной охране.
Плеве пытался договориться с председателем Московской губернской земской управы Д. Н. Шиповым. Он предлагал своего рода сделку: земство будет встречать поддержку со стороны Министерства внутренних дел, а взамен не станет поднимать политических вопросов на своих заседаниях. Шипов колебался, его коллеги в большинстве своем не слишком верили министру, да и Плеве не проявил должного такта. Договоренность не состоялась. Тем не менее земцы привлекались Министерством внутренних дел для обсуждения различных вопросов местного хозяйства. Разумеется, это было слабой заменой политической реформы. Впрочем, ее необходимость Плеве не отрицал. Он думал над учреждением законосовещательного органа, в котором были бы представлены деятели местного самоуправления.
При всей своей решительности один вопрос Плеве никогда не стал бы обсуждать. По его мнению, в России, по крайней мере в данный момент, должно было сохраняться самодержавие. С точки зрения Плеве, эта историческая форма правления обеспечивала стабильность всех правовых и социальных институтов в стране. Необходимый диалог с представителями общественности должен был строиться, в том числе, на идее незыблемости самодержавия. В январе 1903 года в разговоре с председателем Харьковской губернской земской управы министр заметил: «У „нас“ теперь очень заняты вопросом о расширении сфер деятельности земств… Но вот в чем дело. Вот демаркационная линия (проводит линию по столу): с одного бока — самодержавие, с другой стороны — самоуправление. Сумеют ли земцы удержаться от искушения переступить эту линию». В ялтинском разговоре с Витте он весьма четко определил свою «диалектику власти»: в России правительство — демиург, творец истории, оно ведет за собой народ — так было и так останется впредь. В силу этих причин вопрос о социальной поддержке режима, о которой говорил Витте, Плеве, в сущности, не интересовал.
В рамках этой мировоззренческой схемы самодержавие вполне совместимо и с широким распространением самоуправления, и с законосовещательными представительными учреждениями. Кроме того, сама возможность проведения значительной (в сущности, политической) реформы при минимальном изменении действовавшего законодательства привлекала опытного чиновника. Модель преобразований, предложенная Плеве, предполагала следование традициям бюрократического законотворчества, когда существенные изменения должны происходить исподволь, незаметно, как будто «вкрадываясь» в имеющиеся законы и положения. Новое следовало надстраивать над старым, не отменяя, а лишь поправляя его.
Проекты Плеве в значительной своей части не были реализованы. По мнению С. Е. Крыжановского, они и не могли состояться. Плеве в воспоминаниях Крыжановского представляется отвлеченным (и не слишком симпатичным) «мечтателем», бравшимся за большие реформы, но совершенно не знавшим, как их реализовать на практике. В этом виделось проявление особого бюрократического стиля реформаторской деятельности, сказывавшегося и прежде, и впоследствии. В России начала XX века конкурировали различные проекты преобразования страны, в основе которых лежали конфликтные по отношению друг к другу идеологические построения. Сторонники конституции, Земского собора, восточной деспотии, демократической республики или же анархии имели в виду свою будущую Россию, альтернативную существующей. Проект же В. К. Плеве имел свои качественные отличия. Он был не идеологическим, а технологическим. Он предполагал существенные преобразования в рамках действовавшей системы. Эти особенности тем более важны, что оттеняют диссонансы проекта в политическом развитии России того времени. В XIX веке произошла институционализация управления, которое стало более профессиональным и технологичным. Вместе с тем институционализации власти не случилось, она оставалась сугубо персонифицированной. Плеве предлагал «забыть» о власти, решая имевшиеся проблемы управления. Эта позиция министра помимо его воли становилась своего рода провокацией. Она возбуждала напрасные надежды, мобилизовывала даже «благонамеренную» часть общества — и в итоге приносила ничтожные результаты. Взбудораженная публика подвергалась новым репрессиям и в итоге становилась все менее «благонамеренной».
