Стремительный рост земских расходов как будто должен свидетельствовать об общественном благополучии. Однако все познается в сравнении. Положение земств и стоящей за ними общественности подчеркивается тем фактом, что совокупные бюджеты всех земств в 1877 году составляли менее 5 % от государственного, а в 1903 году — менее 6 %. Конечно, если речь идет о местных бюджетах, следовало бы учитывать не только земские средства, но и городов, мирские сборы, обязательные страховые платежи, расходы местных учреждений в неземских губерниях. В совокупности речь идет о 300 миллионах рублей, что составляло примерно 1/6 государственного бюджета (при этом из указанных 300 миллионов около трети тратилось на содержание полиции). В странах Западной Европы удельный вес смет органов местного самоуправления был существенно больше. В Великобритании и Пруссии они составляли половину государственного бюджета. В Италии — 38 %, во Франции — 32 %, в Австрии — 25 %. Иными словами, в России «первую скрипку» продолжало играть правительство. Земству приходилось выстраивать свою линию поведения, исходя из этого непреложного факта.
* * *
Россия была очень разной. Она развивалась асинхронно. Составлявшие ее части, народы, сословия бежали в разном темпе. Она знала много разных измерений. Администрация не позволяла забыть официальные границы губерний, военных, судебных округов. Припоминались границы прежних держав, давно уже почивших: например, Речи Посполитой. В кружках шепотом говорилось о России будущего, чьи очертания терялись в тумане. Была и земская Россия, одновременно официальная и неофициальная, уже существующая и вожделенная, как бы укорененная в истории. О ней говорили славянофилы, взывая к образам прошлого, к поэтизированному ими XVII веку. О земском начале писал А. И. Герцен. Правда, у него речь шла о республиканской форме правления. О Земском соборе помышлял министр внутренних дел граф Н. П. Игнатьев и первый русский марксист Г. В. Плеханов.
Слово «земство» имело свою пленительную силу. Оно взывало к традиции, к существовавшей практике и одновременно с тем давало надежду на обновление. Тогда, когда русская история «складывалась» в одну книгу, можно было напомнить читателю, что в прошлом были не только великие князья и цари, но и общество, «земля», далеко не всегда игравшая роль молчаливого статиста.
Вехи общественного движения
Общественное настроение по определению неустойчиво. Это маятник, который ходит слева направо и наоборот. В начале 1881 года, после убийства императора Александра II, случился консервативный разворот русского общества. Он охватил многих. В конце 1880-х годов движение пошло в обратном направлении. Это можно объяснять социальной и политической усталостью, исчерпанностью правительственного курса. Эти объяснения в той или иной степени убедительны, однако явно недостаточны.
Маятник не только смещается справа налево и наоборот. Постепенно меняется амплитуда его колебаний. Общество, пожинавшее плоды Великих реформ, изменилось. Шла урбанизация. Менялся внешний облик городов. Эволюционировал их быт. Росли тиражи газет, журналов. Появлялись новые социальные страты: земцы, земские служащие, адвокаты. Стало больше литераторов, журналистов, представителей прочих свободных профессий.
Все эти изменения шли вразрез с правительственной политикой 1880-х годов. Можно долго спорить о ее характере в царствование Александра III: были ли это контрреформы или преобразования тех лет были нацелены на корректировку того, что не слишком удачно делалось прежде. Пожалуй, важнее другое: правительство как будто не замечало изменений в социальном ландшафте страны, а они давали о себе знать.
В 1890 году было принято новое Земское положение. Земство должно было стать более дворянским и более зависимым от администрации. И то и другое случилось, но имело обратный эффект, нежели рассчитывало правительство. Положение не способствовало лояльности органов местного самоуправления. Скорее напротив: оно стало дополнительным фактором раздражения. Земские гласные от дворянства все чаще «не соответствовали видам правительства». Они боролись против произвола губернатора, за развитие народного образования и медицины, по мере своих сил защищали земских служащих. Гласные же от крестьян были ставленниками администрации и голосовали согласно указке земских начальников. Состав земских управ мало изменился. Более того, можно сказать, что он остался практически тем же. Согласно наблюдениям пензенского земца князя Д. В. Друцкого-Соколинского,
по наружности деятельность земства и при новом Положении о земских учреждениях 1890 года осталась совершенно такой, какой была и при старом. Действующий состав земских собраний, как губернского, так и уездных, видимо мало изменился, а еще менее персонал… управ… Если бы бывшему гласному в трехлетие 1889–1892 годов… каким-нибудь чудом пришлось не познакомиться с земской реформой и с местными толками о ней, он при постоянном аккуратном посещении земских собраний, как уездного, так и губернского, решительно не заметил бы в них никакой перемены.
Земство при этом оказалось обиженным. И главное: состав его все же менялся вместе с теми изменениями, которые претерпевало дворянство в целом.
Дворянство всюду разнилось. Так, в Тверской губернии Новоторжский и Весьегонский уезды отличались радикализмом. Бежецкий, Корчевский, Старицкий, Ржевский, Зубцовский представляли умеренное направление. Тверской, Калязинский, Кашинский, Осташковский, Вышневолоцкий были на правом фланге. Это пестрая картина в одной губернии. Что же говорить о России в целом?
Но о каком бы дворянстве, о каком бы земстве ни шла речь, в «высших сферах» к нему относились с подозрением, с презумпцией «неблагонадежности». 9 сентября 1898 года обер-прокурор Святейшего Синода К. П. Победоносцев писал С. Ю. Витте:
Земские учреждения в нынешнем виде вносят в отправление государственное безнравственные начала безответственности, разрушая сознание долга и необходимую определенность и способность к учету хозяйственных операций. Следовательно, с таким состоянием — разложения материального и нравственного — государственная мысль не может примириться, следовательно, потребно не только остановить дальнейшее развитие такого учреждения, но необходимо исправить его и поставить на верную почву.
Эти слова не были случайными из-за очевидной тенденции сужения коридора возможностей, предоставленных земским учреждениям. В 1893 году был издан закон о новых правилах оценки недвижимости при взимании земских сборов. В том же году был введен новый больничный устав, регламентировавший деятельность земской медицины. В 1894 году было установлено правило, согласно которому члены училищных советов должны утверждаться администрацией. В 1896 году в состав училищных советов были введены земские начальники. В 1900 году были учреждены Временные правила об установлении предельности земского обложения. Они заметно ограничивали финансовые возможности земства.
Все эти решения находились в диссонансе с очевидной тенденцией нарастания общественной активности. К этой проблеме можно подойти и с другой стороны: правительственная политика сама по себе была фактором такой динамики. Она вызывала страх, видимо, далеко не всегда оправданный. Губернское земство скоро исчезнет, и лучшие независимые люди уйдут из земства, объяснял В. И. Вернадскому 19 марта 1900 года тамбовский губернский предводитель дворянства К. Н. Чолокаев. 18 июля того же года лидер Московского земства Д. Н. Шипов писал своему другу М. В. Челнокову об угрозе самостоятельности земских учреждений и об их обязанности открыто выступить в защиту своих прав. Примерно тогда же, 16 мая 1900 года, один из известнейших общественных деятелей И. И. Петрункевич писал сыну: земство на грани гибели; министр финансов С. Ю. Витте, министр внутренних дел Д. С. Сипягин, обер-прокурор Святейшего Синода К. П. Победоносцев развернули атаку на органы местного самоуправления, так что теперь вряд ли кто-нибудь сможет им противостоять. 3 ноября 1900 года В. И. Вернадский записал в дневнике:
