В области гражданской администрации аналогично национальные правительства Испанской Америки проявляли – а многие из них и по сей день проявляют – характерные черты, унаследованные от колониального прошлого, но усилившиеся и обострившиеся в борьбе за установление эффективного унитарного государства. Колониальные корни этого явления сравнительно современны и существуют лишь с середины XVIII века. Карл III и его преемники создали в Индиях и регулярную, и ополченческую армии, широко использовали офицеров в управлении колониями, увеличили и расширили привилегии военных. Профессиональная преданность, королевская власть и преобладание офицеров с полуострова в профессиональных вооруженных силах, однако, соединились вместе, чтобы помешать армии в Индиях стать чем-то таким, что отдаленно напоминало бы преторианскую гвардию, до самых последних лет имперского правления. Итурбиде, как офицер, был первым примером военного профессионала, перешедшего в лагерь противника и использовавшего армию для своего прихода к власти. Более приемлемым, но не менее зловещим примером на будущее был пример того, как военный стал королем; его подали офицеры, сделавшие де ла Серну вице-королем Перу. У этого примера очень скоро появились последователи; первые два президента новорожденной республики Перу были смещены с их поста собственными генералами. Возникнув, эта привычка быстро развивалась. В войнах за независимость многие – быть может, большинство – офицеры-креолы становились на сторону восставших, многие политики-креолы в силу сложившихся обстоятельств взяли в руки оружие. Недавно обретшие независимость государства управлялись людьми, которые если и не были профессиональными солдатами, то имели значительный военный опыт. Воцарение всеобщего беспорядка требовало существования армий. Политики, которые также были и генералами, имели больше шансов выжить, чем гражданские лица, при условии, что армия получала хорошее жалованье и была довольна. Однако служащие в армии солдаты, ставшие политическими партнерами, быстро приобретали свои собственные политические взгляды и характерное нетерпение вместе с политической неумелостью. Обязанность повиноваться конкретному монарху исчезла; идея верности безличной, абстрактной республике и повиновения тем, кто на тот момент входил в ее правительство, укоренялась медленно. Таким образом, сама армия во многих испаноязычных американских государствах стала ядром действенной власти. Ее стали считать – или она сама себя таковым считала – стражем государственной целостности и государственных интересов как во внутренних делах, как и в обороне. Эта традиция вместе со связанными с ней привилегиями сохранилась. В некоторых государствах действительно – например, в Мексике, Чили и Уругвае – гражданское правительство совсем недавно успешно осуществляло свою власть над вооруженными силами. Во многих других странах военные по-прежнему, как правило, занимают высокие гражданские и административные должности; вооруженные силы постоянно вмешиваются в политическую жизнь страны либо в качестве организованных закулисных групп давления, либо как открытые участники государственных переворотов; и ни один гражданский политик не может позволить себе действовать, открыто не считаясь с желаниями генералитета.
Вмешательство военных в политическую жизнь обычно принимает форму прямого давления на центральное правительство и влияет на жизнь провинциальных и местных центров лишь косвенным образом. Степень, в которой воля центрального правительства может стать эффективной в провинциях и местечках, зависит от деятельности другого института – если такое официальное слово можно применить к такому неофициальному явлению, чрезвычайно характерному для Испанской Америки и глубоко укоренившемуся в колониях. Это явление носит название caudillismo или caciquismo, означающее организацию политической жизни местными «боссами», власть и влияние которых проистекают из личного доминирующего влияния, семейных или региональных связей. В большинстве стран это сосредоточение официальной власти в центре, слабость законно созданных провинциальных и местных органов власти оставляют широкое поле деятельности для таких людей. В реальности эффективность центрального правительства может зависеть от характера сделки, которую оно может заключить с теми, кто обладает влиянием и властью на местах, в то время как авторитет cacique (вождя) может быть усилен «блатом», который он может использовать в столице. Эти неявные сделки между официальной властью и реальными местными боссами начались с самого начала правления испанцев в Америках. В годы, прошедшие сразу же после завоевания, как мы уже видели, колониальным обществом правили самозваные предводители, каждый со своим отрядом вооруженных приспешников, которые ждали от него руководства и средств к существованию. Корона пыталась помешать этим предводителям стать постоянными правителями, и в целом это ей удалось. С другой стороны, хотя колониальные губернаторы и вице-короли, которых корона сама назначила, часто оказывались алчными и бесчеловечными, они не могли легко стать caudillos, потому что срок их пребывания на своих должностях был коротким и корона могла в значительной степени призвать их к ответу. Административные реформы конца XVIII века еще больше усилили контроль центрального правительства над своими высшими чиновниками и ограничили власть отдельных магнатов в политической – но, надо сказать, не в экономической или общественной – жизни. Однако войны за независимость и разрастание сколоченных частным порядком отрядов, которое они спровоцировали, вдохнули в caudillismo новую жизнь и создали такое положение дел, которое сильно напоминало период после завоевания. Новым правительствам пришлось договариваться с предводителями, обладавшими властью на местах, многие из которых имели вооруженных сподвижников. Факундо Кирога в Аргентине, Сантьяго Видаурри на севере Мексики были слишком сильны, чтобы не обращать на них внимания. Caudillos были на самом деле настолько влиятельными, что могли потребовать официального признания себя в качестве губернаторов штатов и провинций, чего никогда не потерпела бы испанская корона. Caudillismo внедрилось в структуру самой формы правления. Ближе к современному периоду более сильные правительства настаивали на том, чтобы губернаторы провинций и другие влиятельные официальные лица были избираемы или официально назначаемы, и пытались, как и испанская корона раньше, отделить административные должности от личной власти; и все же cacique остается незаменимой движущей силой управления. Он может быть всего лишь умелым партийным организатором с хорошими связями на местах, а может – крупным землевладельцем, контролирующим полукрепостных крестьян, ростовщиком или – в крайнем случае – руководителем местной банды или группы террористов. Везде в Испанской Америке это человек, с которым нужно считаться.
Другая характерная черта формы правления испаноязычных американских государств, корни которой уходят далеко в колониальное прошлое, – это явление, которому, возможно, лучше всего подойдет название «пассивная администрация». Предполагается, что гражданин, который хочет вести тот или иной государственный легальный бизнес, должен подчиняться жестким правилам, касающимся выпуска лицензий и выдачи разрешений, и предоставить подробную информацию в официальной форме. От многочисленных мелких чиновников, занимающихся такими делами, никто не ожидает, что они будут оказывать активную помощь; они находятся на своих местах для того, чтобы настаивать на соблюдении всех положенных правил. Эта идея, в сущности, чужда методической процедуре, согласно которой правительство само следит за тем, что, как только заявление зарегистрировано, все дальнейшие шаги следуют автоматически в рамках согласованной ответственности его чиновников. Клиент действует по своей инициативе на каждом этапе. Он сам отвечает за то, чтобы отнести свои документы от одного рабочего стола к другому и из одной конторы в другую, и за то, чтобы собрать у незаинтересованных чиновников все необходимые печати и подписи для завершения своего дела. Здесь колониальный прецедент очевиден. Испанская корона, с глубоким недоверием относившаяся к своим далеким подданным, требовала подробную информацию обо всей их общественной деятельности и создала замысловатую бюрократическую систему документооборота и разрешила покупать большинство мелких должностей и некоторые крупные должности в этой системе. Такие должности считались не столько ответственными государственными постами, сколько собственностью, капиталовложением, которое должно было приносить доход в виде комиссионных вознаграждений. Эта система продажи должностей, хоть и была сильно ограничена при последних Бурбонах, продлилась почти до конца колониальной эры, и отношение к мелким должностям, которое она поощряла, пережило переход к независимости фактически без изменений. Ее значение в повседневной жизни имеет тенденцию к усилению из-за растущего числа точек соприкосновения между государством и отдельным гражданином. Современные латиноамериканские государства действительно не предлагают мелкие должности на продажу, но большинство из них платят своим мелким чиновникам очень низкое жалованье, если вообще платят. Они не требуют и не могут требовать от них высокого уровня государственной службы, отсюда и важность посредничества: нотариуса как лица, удостоверяющего честность и надежность; адвоката с его знанием формальностей и процедур; «решателя проблем», занимающегося устройством разных дел. Отсюда также берет начало и система разнообразных выплат, известная под образным названием mordida (взятка). Стандартное комиссионное вознаграждение за документ дает заявителю всего лишь право получить его в рабочее время чиновника. За дополнительную помощь и совет, за более быстрое обслуживание он должен заплатить дополнительно. Mordida может включать все, что угодно: от денежного вознаграждения за необычную услужливость со стороны чиновника до прямой взятки за потворство противозаконным действиям.
