Бюрократическая централизация в обширной и разбросанной по континентам империи с медленными и опасными путями сообщения, естественно, создавала свои собственные проблемы. В Испанских Индиях она была достигнута за счет местной инициативы и скорости действий. Испанские монархи – и на это были некоторые основания – никогда полностью не доверяли своим колониальным чиновникам. Все важные, а также многие не такие важные решения принимались в Испании. На просьбу к Испании прислать указания ответ не мог прийти раньше, чем через год, в самом лучшем случае. Обычно это было два года; и ответ, когда он приходил, мог быть просто требованием большей информации. Система ограничений и противовесов, отчетов, встречных отчетов и комментариев, безусловно, гарантировала, что все стороны будут услышаны, а правительство будет проинформировано; но в равной степени она ухудшала административную эффективность, способствовала бесконечным спорам и приводила к нерешительности и задержкам. В Индиях не существовало юрисдикции, которую нельзя было ограничить, и не было решения, которое нельзя было изменить на прямо противоположное. Апелляции и встречные апелляции могли годами задерживать осуществление необходимых действий до тех пор, пока не забывалась их причина. Даже когда правительство принимало решение и давало твердые указания, привычная формула «подчиняйся, но не приводи в исполнение» могла по-прежнему оправдать промедление, если решение было непопулярным.
Трудности в испанской системе колониального управления возникали не только из-за нерешительности, но и из-за ее размеров и сложности. Высокопоставленные штатные служащие – вице-короли, губернаторы, чиновники казначейства – представляли собой лишь небольшую часть всего корпуса колониальных чиновников. Империя скреплялась цепями документооборота, которые восполняли числом то, чего им не хватало в плане индивидуальной прочности. Централизованной бюрократической системе требовался огромный контингент нотариусов и писцов – escribanos, чтобы заниматься бумажной работой. Каждый суд брал в свой штат одного или более escribanos de cámara – судебных клерков. В управленческий аппарат вице-короля и провинций нанимали escribanos de gobernación – секретарей колоний. В каждом городском совете был свой escribano de cabildo – клерк городского совета, который вел протоколы заседаний, составлял письма и акты, заверял подписи regidores и зачастую бесцеремонно руководил обсуждениями дел. Провинциальные казначейства, монетные дворы, гильдии и торговые палаты – каждое учреждение, которое вело сколько-нибудь существенный объем официального или легального бизнеса, держали на службе escribanos, которые зачастую имели в подчинении немалый штат сотрудников. В неспокойном обществе, в котором губернаторы приходили и уходили, escribanos были воплощением постоянства и заведенного порядка. Их подписи на документах гарантировали короне, что предписанная процедура, административная и юридическая, выполняется. Находясь между своим начальством и обществом, эти клерки часто обладали огромной, хотя и малозаметной властью. Они не получали жалованья. Действительно, король мог взимать в Америке такие налоги, какие ему хотелось, и тратить эти деньги по своему усмотрению, но всего серебра Индий было бы недостаточно, чтобы выплатить жалованье всем этим чиновникам из королевских доходов. Как и в Европе, они получали вознаграждения по официальному тарифу. В крупных поселениях эти вознаграждения вместе с несущественными побочными доходами обеспечивали комфортную жизнь. Более высокие нотариальные должности в Индиях ценились и были желанными назначениями. И наоборот, всегда было чрезвычайно трудно заполнить вакансии нотариальных клерков в маленьких и отсталых поселениях. Поэтому система вознаграждений была дополнительным фактором, способствующим концентрации европейского населения и его активности в крупных городах.
Испанская корона в Индиях обладала огромным спектром прав распределять бенефиции. При таком распределении нужно было соразмерять королевские щедрость и благодарность с целями эффективного управления и максимальным доходом. Среди конкистадоров и их потомков в Индиях не менее, чем в самой Испании, корона сталкивалась с огромным числом нетерпеливых претендентов на должности, большинство из которых основывали свои претензии на своей военной или иной службе, которую исполняли они или их отцы. Конкистадоры и их сыновья, однако, редко имели юридическую или нотариальную подготовку; из них получались посредственные писаки. Поначалу escribanos приходилось набирать в Испании. В годы правления Карла V (р. 1500, правил в 1516–1556 гг. как король Испании Карл I и в 1519–1556 гг. как император Священной Римской империи Карл V, умер в 1558 г.) назначение чиновников, получающих вознаграждения, было во многом передано в Испании в частные руки. Колониальные должности раздавались претендентам при дворе в качестве наград за долгую службу, политически правильное поведение или просто за упорную настойчивость. Особенно члены Совета по делам Индий и королевские секретари часто получали гранты в виде целого ряда должностей. Получатели таких грантов также имели право назначать своих заместителей. На практике это означало, что они продавали лицензии на подаренные им должности пожизненно или на несколько лет людям, которые обещали, что поедут в Индии, будут выполнять необходимую работу и получать мзду. Таким косвенным и случайным образом и набирался штат секретарей колониальных правительств, провинциальных казначейств и апелляционных судов. До Филиппа II не было попыток ввести единообразную систему назначений на должности. Филипп II, менее склонный следовать традициям королевской щедрости, более интересовавшийся установленным порядком управления и лучше понимавший возможности получения доходов с Америк, прочно держал в своих руках назначение на колониальные должности. С некоторым успехом он пытался положить конец практике, когда вместо номинальных чиновников служили их заместители. Там, где его отец отдавал доходные должности в аренду или в частную продажу, Филипп II обычно продавал их непосредственно тем людям, которые должны были исполнять те или иные обязанности.
Иногда говорят, что Филипп II ввел продажу должностей в Индиях. Точнее будет говорить, что он сделал продажу некоторых колониальных должностей монополией короны. В этом смысле его новшества вполне можно назвать не злоупотреблением, а реформой. В годы своего правления самые важные доходные должности в колониях – escribanías, полицейские должности, должности в колониальных монетных дворах и широкий круг муниципальных должностей были выведены из частного или местного ведения и стали предметом продажи от имени короны. Эти должности должны были публично предлагаться на продажу в провинциях, где имелись вакансии. Временные права обычно получал тот, кто предложил за доходную должность самую большую сумму, за исключением тех случаев, когда вице-король в особых случаях мог рекомендовать весьма подходящего претендента, хотя тот и не предложил самую большую сумму. Все титулы должны были быть утверждены короной; от соискателей требовалось отправить в Испанию не только квитанции на покупку, но и свидетельские показания под присягой о своей честности, компетентности и чистоте происхождения, а в случае escribanos – о знании сложностей нотариальных процедур. С точки зрения короля, эта система имела важные преимущества. Она мешала провинциальным губернаторам и вице-королям использовать общественные должности в качестве наград и пенсий своим собственным сподвижникам; и она приносила доход. При условии, что судебные должности были исключены из этой практики (по закону так было всегда), идея продажи не оскорбляла общество, привыкшее считать доходную должность формой собственности.
