Административная система, созданная Филиппом II, просуществовала в своей основе полтора века после его смерти в 1598 году. Однако его преемники в XVII веке путем изменений законов и благодаря небрежности их исполнения сильно ослабили королевский контроль за всей этой системой в целом. В 1606 году, предприняв попытку сделать колониальные должности более привлекательными, Филипп III постановил, что от всех подлежащих продаже колониальных должностей можно автоматически отказаться. Это означало, что держатель должности мог уйти с нее в пользу преемника по своему выбору. При каждом таком отказе королевская власть взимала вознаграждение – обычно одну треть от оценочной стоимости должности – и всегда оставляла за собой право утвердить или не утвердить такой переход должности от одного человека к другому. Этот очень важный законодательный акт оказал незамедлительное и сильное действие на административную службу. Естественно, он сделал должности более ценными и более дорогими; с другой стороны, стало легче занять денег, чтобы купить должности. Желающий сделать карьеру чиновника мог занять сумму на покупку должности, предлагая в залог саму должность и связывая себя обязательством отказаться от должности в пользу своего кредитора, если он не выполнит своих обязательств по выплате процентов. Такая договоренность была абсолютно законна. Она привела к возникновению класса спекулянтов, которых можно назвать брокерами должностей; это были люди, которые выступали посредниками в совершении сделок с публичными должностями и выдавали займы желающим покупателям. Некоторые должности передавались от отца к сыну и становились наследными. Это было особенно характерно для муниципальных высокопоставленных лиц и других почетных постов, а в административном секретариате колоний такое наследство было редкостью. В общем, такой отказ был иносказательным обозначением частной продажи. Кандидат на административную карьеру в Индиях обычно покупал младшую должность на взятые взаймы деньги. Если он преуспевал на ниве получения вознаграждений, то через несколько лет он обычно продавал свою должность или сдавал ее как частичную оплату другой должности, более высокой и прибыльной, и так далее, пока он не становился богатым настолько, что мог вложить деньги в земли, или удачливым настолько, чтобы обеспечить себе encomienda или жениться на богатой наследнице.
Во второй половине XVII века система продажи и отказа от должностей распространилась с доходных должностей на более высокие посты, предусматривающие получение жалованья. На это не было законодательной санкции; по меркам XVII века это было злоупотребление и признавалось таковым. И это никогда не получило распространения. Существуют документы о продаже 17 постов губернаторов провинций и 35 возвратах. Места в Совете по делам Индий продавались в двух случаях, и один раз судье audiencia было позволено купить свое назначение. Эти трансакции были не только плохим администрированием; они были плохи с финансовой точки зрения, так как позволяли чиновникам покупать по очень низкой цене наличными фиксированные ежегодные выплаты, взимаемые в счет королевского дохода. Почти все эти случаи имели место в годы правления Карла II (1665–1700) и являются доказательством финансовой безысходности того времени, которую не могли ослабить доходы, поступавшие из Индий.
Система назначений на должности путем их публичных продаж и их оплаты в виде побочных доходов пережила XVII век. Она была изменена, урезана и реформирована в XVIII веке, но просуществовала по крайней мере отчасти до 1812 года. Она была широко принята и почти не подвергалась критике. Великий правовед Соло́рсано сравнил ее с понижением качества чеканки монет, что было позволительно по закону, печально с политической точки зрения, но неизбежно. Это была неотъемлемая черта старой колониальной системы, и исследователя этой системы она наводит на определенные общие размышления.
Корона, захватив контроль за назначениями на должности в колониях в XVI веке, во многом утратила этот контроль в XVII веке. Большинство должностей переходили из рук в руки – от головы к голове, выражаясь по-испански – и должны были быть утверждены королем, что становилось все более и более формальным.
Огромное большинство колониальных чиновников начинали свою карьеру с тяжелого долгового бремени. Они не просто подвергались искушениям, они были почти вынуждены вымогать незаконные вознаграждения, брать взятки или растрачивать деньги из королевской казны, чтобы не только прожить, но и иметь возможность выплачивать ссудные проценты. Было трудно точно провести разграничительную черту между дополнительными доходами и взятками, но взяточничество в XVII веке в той или иной форме было почти повсеместным. Бесстыдная открытость продажи должностей, публично принятая шкала ставок соответствовали открытости коррупции и цинично признаваемой шкале взяток; эти два явления, вероятно, были связаны между собой.
Коррупция существовала бы независимо от того, продавались должности или нет. Более прямым следствием системы их продажи было умножение должностей. Начиная с правления Филиппа II (1556–1598) корона постоянно создавала должности не с какой иной целью, кроме как для их продажи. Это не имело большого значения, когда должности были просто почетными постами. Это стало невыносимым положением вещей, когда корона создала новые доходные должности, а затем путем принятия законов и усложнения процедуры вынудила общество брать на работу чиновников, назначенных таким образом. Такая система была обречена на провал с финансовой точки зрения, когда корона, чтобы достать наличные деньги, предложила на продажу дополнительные должности с окладами. Растущее бремя бюрократии можно было отчасти приписать растущей практике продажи должностей, и реальный доход короны в виде наличных денег из этого источника в конечном счете едва ли стоил затраченных усилий. Он не мог сравниться по значимости с главными налогами – налогом на серебро, налогом с продаж, податями местного населения, таможенными пошлинами.
С другой стороны, эта система имела свои преимущества. Она препятствовала семейственности среди высокопоставленных чиновников; и это было одной из причин, по которой Филипп II ее поощрял. Она давала возможность сделать служебную карьеру людям, проживавшим в Индиях. Ограничение этой системы в XVIII веке закрыло этот путь многим креолам, и, как часто случалось в колониях, эта реформа была менее популярной, чем злоупотребления. Она стимулировала иммигрантов селиться в Индиях и была важным источником капитала для экономического развития колоний. Многие процветающие поместья, особенно в Мексике, появились на доходы от государственных должностей.
Несмотря на все злоупотребления, работа административного секретариата в колониях на протяжении XVII века демонстрировала поразительное единообразие. Колеса машины продолжали вертеться почти по инерции. Эти бюрократы, передававшие свои должности один другому путем продажи по частному соглашению, были – многие из них – выпускниками университетов и юридических факультетов Испании или Испанской Америки. Возможно, они были алчными и – в признанных пределах – коррумпированными, но у них были esprit de corps (кастовый дух), воспитание, уважение к прецеденту, гордость за свою профессию, которые помогли им преодолеть дрянную нищенскую систему, которая назначила их на должности. Испанская империя в XVII веке страдала от нехватки ресурсов и нетвердого руководства из центра. Ее административное производство было сутяжническим, сложным и медленным; но при таких ее недостатках по меркам того времени чиновники хорошо служили своему правительству, которое имело регулярно поставляемую подробную и точную информацию. В немногих случаях, когда ему удавалось принять решение и отдать определенный приказ, этот приказ обычно исполнялся вовремя пусть даже за счет огромной настойчивости и усилий. Такая степень централизованного контроля покупалась дорогой ценой. Административные издержки поглощали все большую часть доходов из Индий. Для отдельного гражданина временные и денежные затраты даже на самый простой официальный бизнес были таковы, что делали его почти недоступным. В конце этого века вся жизнь империи оказалась в опасности удушения не только из-за внешних врагов, терзающих ее торговлю и наносящих удары по ее коммуникациям, но и из-за множества внутренних паразитов, покушающихся на средства к существованию ее населения.
