На бумаге административный механизм в Индиях был тоже испанским, единообразным. Структура колониальной администрации была создана, и общие принципы колониальной юриспруденции были заложены при Карле V и Филиппе II. Дальнейшие периоды правления Габсбургов внесли мало существенных новшеств. Законодательный процесс империи – тщательное рассмотрение прошений, мнений и подкрепляющих доказательств, неспешные обсуждения в Совете по делам Индий, заканчивающиеся составлением документов с обоснованными рекомендациями (consultas), – требовал решения по каждому серьезному вопросу, да или нет от самого короля. Всем более поздним Габсбургам в разной степени не хватало способности принимать решения. Личные фавориты, которым они доверяли вести большую часть дел, делали мало – что касается Индий, – чтобы восполнить этот недостаток. Даже самый талантливый из них, Оливарес (1587–1645, первый министр в 1621–1643 гг. при Филиппе IV), проявил мало последовательного интереса к делам колоний; фактически гражданская война в Каталонии (восставшей в 1640 г.), которую ускорила его самонадеянность, очень опасно сократила вооруженные силы, приданные для защиты флотилий, курсирующих в Индии и обратно. В таких обстоятельствах о любой серьезной перестройке системы управления империей для преодоления следующих один за другим кризисов не могло быть и речи.
Начало XVII века, с другой стороны, было великим периодом теоретической юриспруденции в Испании, и известные юристы под эгидой Совета по делам Индий выполняли огромной важности задачу по уточнению, толкованию и составлению сводов законов. Самый выдающийся труд испанской колониальной юриспруденции Politica Indiana Хуана де Соло́рсано – авторитетный и чрезвычайно подробный анализ – был опубликован в 1647 году. В тот же период был принят ряд специализированных сводов законов по различным темам: принудительный труд, продажа должностей, права на ведение горных работ и так далее. Ни один чиновник, который дал себе труд изучить эти своды законов, мог не сомневаться в принципах закона, который он должен был исполнять. Однако эти кодексы с их оттенком неспешных теоретических рассуждений и педантичным вниманием к деталям плохо подходили к периодам кризисов и перемен. Они были вымученными. Даже их логичность ослаблялась постоянным потоком принятых следом законов в ответ на прошения заинтересованных сторон, которые рассматривали второстепенные вопросы и вносили в процесс постоянные противоречия в вопросах деталей. В важный общий свод законов, известный как Recopilación de Leyes de Indias, опубликованный в 1681 году, многие из этих противоречий были включены, но не решены. Поэтому добросовестному высокопоставленному чиновнику в Индиях – вице-королю или председателю audiencia, когда он сталкивался с ситуацией, требовавшей действий, приходилось ввиду наличия ряда специально изданных для конкретных случаев указов, противоречивших и общему своду законов, и один другому, писать в Испанию для получения дальнейших указаний или рисковать и принимать решение самостоятельно.
Система управления Габсбургов была в теории высоко-централизованной в том смысле, что ни одно хоть какое-то значимое решение не могло быть принято, а деньги не могли быть потрачены без рекомендаций Совета по делам Индий. В Индиях не было верховной власти; все разнообразные, плохо определенные и перекрывающиеся ветви управления вели прямую переписку с Советом по делам Индий. Написать в Мадрид, чтобы получить решение, было правильным шагом. Однако ответа можно было ждать несколько лет. Изучение дат на корреспонденции Совета по делам Индий на протяжении XVII века показывает неуклонное увеличение времени, в течение которого писались ответы на письма. Нерешительность правительств, частые перерывы морского способа связи, неспособность центральных органов власти справиться с объемом документов, которые они получали, – все это способствовало увеличению задержек. Когда приходило решение, обстоятельства могли уже измениться. И тогда нашему чиновнику приходилось решать, можно ли или целесообразно ли выполнять это решение. Административная традиция, отличная от закона, давала чиновникам очень широкую свободу действий при отсрочивании выполнения распоряжений в ожидании дальнейшего рассмотрения или апелляций. Эта система на самом деле была более гибкой, чем казалась в теории. На практике чиновник сталкивался, как это часто бывало, с несколькими противоречащими друг другу указами и зачастую мог сам выбирать, какому распоряжению подчиняться и какой принцип – если вообще были какие-то принципы – применять. Столкнувшись с определенным распоряжением или решением, которое он считал невыполнимым или нецелесообразным, он мог применить обычную формулу «подчинение без соблюдения» и опять-таки написать в Испанию. Обычно самый большой риск, на который он шел, – это получить, опять-таки через несколько лет, письменный выговор. Филипп II обычно умел добиться довольно быстрого подчинения в важных вопросах. Его преемники имели в этом меньший успех. В XVII веке все чаще и чаще решения, влекущие серьезные последствия, либо откладывались в долгий ящик, либо принимались на месте вице-королями или губернаторами с помощью своих советников-юристов. Централизованная система управления при Габсбургах все больше превращалась в симуляцию.
В отсутствие принимающего решения руководителя в центре бремя сплочения империи и поддержания административных функций все в большей степени ложилось на гражданских служащих, многие из которых были образованными юристами, привыкшими уважать прецедент и продолжать действовать после консультаций. Вице-короли могли принимать решения без особого вмешательства Испании, но не без консультаций и обсуждений на месте. В частности, oidores – судьи апелляционных судов, чьи функции, как мы уже видели, включали обязанности консультантов и административные обязанности наряду с отправлением правосудия, были весьма уважаемыми людьми, пользовавшимися поддержкой многочисленных нотариальных служащих с сильным профессиональным корпоративным духом, постоянно прибывающих из Испании. Вице-король, чей срок пребывания в должности был коротким и который должен был на каждом углу консультироваться с консервативной коллегией судей, вряд ли стал бы делать какие-то решительные или героические шаги, но, с другой стороны, они его удерживали от совершения какой-нибудь большой глупости. Непреодолимая сила заведенного порядка, укоренившаяся привычка советоваться и обсуждать, уважение к прецедентам и правовым формам соединились для того, чтобы можно было вести дела, а также сдерживали сознательно организованные новшества. Суды заседали, налоги собирали, общественные работы хоть и небрежно и медленно, но продолжались, серебро в королевскую казну – сколько бы его ни было – отправляли в Испанию. С другой стороны, многие сложные или неприятные проблемы либо игнорировались, либо бесконечно обсуждались без принятия решения. Королевские указы, исполнение которых могло привести к неприятностям и даже бунтам, – указы о принудительном труде индейцев от 1601 и 1609 годов, например, – спокойно откладывались в сторону. Аналогичное пассивное противодействие тормозило новые проекты общественных работ. Почти единственным новым и дерзким общественным проектом, к которому приступили в этом веке, было серьезное предприятие по осушению озера в Мехико
[86], начатое при вице-короле Веласко-втором при постоянном препятствовании со стороны испанского правительства и местного населения. Он оказался слишком сложным для имевшихся технических ресурсов и оказался дорогостоящей неудачей; его цели были полностью достигнуты лишь в XIX веке.
