Колоссальный рост торговли между Испанией и Индиями приписывался восхищенными экономистами-теоретиками либеральному законодательству, в частности так называемому Указу о свободной торговле от 1778 года. Безусловно, снижение пошлин и снятие раздражающих ограничений поощряли коммерческую предприимчивость. Однако Испания просто имела долю – запоздало и частично – в росте торговой и промышленной деятельности (и, между прочим, инфляции), характерном для большей части Западной Европы. Если торговля и промышленность Испании развивались, то в Англии они развивались быстрее; если у испанцев хорошо шла торговля с Индиями, то же самое, только нелегально и с дурной славой, могли делать и иностранцы. Во время войны – между 1779 и 1783 годами, например, – Англия, несмотря на поражения, настолько серьезно вмешивалась в испанское судоходство, что старый знакомый дефицит европейских товаров вновь возник в Индиях к огромной выгоде незаконных торговцев. В мирное время действительно общее снижение пошлин служило сокращению разницы в цене между законными и контрабандными товарами. Но, с другой стороны, смягчение ограничений, улучшение коммуникаций, рост торговли между колониями сами по себе упрощали контрабанду, и контроль, по крайней мере традиционными методами, становился физически более затруднительным. Это, разумеется, не входило в королевские намерения. Целью либеральных торговых законов было улучшить конкурентное положение Испании в торговле с остальным миром, включая свои собственные колонии, вернуть бо́льшую долю торговли с Индиями – если не всю ее – в руки Испании, увеличить королевские доходы и усилить государственную власть путем взимания налогов, хотя бы и по сниженным ставкам, с сильно разросшегося бизнеса. Для достижения этих целей считалось необходимым, убирая преграды на пути торговли в пределах империи, возводить и укреплять финансовый и торговый барьеры, окружавшие всю империю как единое целое. Это, в свою очередь, влекло за собой попытки закрутить гайки и усовершенствовать общее управление империей, особенно улучшить механизм сбора налогов и ведение бухгалтерии, а также укрепить оборону империи.
Все это было обычной теорией для XVIII века. Большинство правителей того времени следовали идеалу правления, которое должно было быть рационально спланированным, последовательным, хорошим и авторитарным. Этот идеал был недостижимым в любой законченной форме в условиях XVIII века, особенно в Америке, но министры Карла старательно следовали ему и даже добивались некоторых успехов. В метрополии, как мы уже видели, Филипп V в 1714 году создал четыре министерства, включая министерство морских дел и Индий. Это министерство должно было взять на себя бо́льшую часть работы старого Совета по делам Индий, однако оставляя в неприкосновенности юрисдикцию Совета как высшего апелляционного суда. Функции министерств и отношения между ними и Советами, однако, были точно определены лишь после 1763 года. Карл III, совещаясь с министрами по отдельности, как и должно, дал сильный импульс специализации департаментов. В то же время сами министры при первой встрече неофициально попытались координировать деятельность своих департаментов посредством комитета, или junta. Флоридабланка (1728–1808), будучи первым министром с 1777 по 1792 год, поощрял своих коллег-министров встречаться чаще и более регулярно. Он также внушал королю, что junta необходимо дать официальный постоянный статус и разработать правила, регулирующие порядок проведения ее заседаний. Это было сделано в исчерпывающем и тщательно составленном указе в 1787 году. Вместо сети Советов с плохо прописанными и перекрывающимися юрисдикциями в Испании теперь был кабинет, состоявший из министров департаментов, коллективно подотчетный королю. Повышение эффективности деятельности министерства по делам Индий, особенно вместе с появлением junta, все больше и больше лишало Совет по делам Индий работы, включая судебную. Совет продержался до XIX века, но после 1787 года с ним совещались лишь формально и редко. Вместо медленно поворачивающегося совещательного органа, который обычно действовал только при консультации или обращении, колониям теперь приходилось принимать в расчет одного облеченного властью министра, находящегося в тесном контакте с королем, обладавшего полномочиями инициировать политику и руководить ее осуществлением.
Чтобы политика министра была эффективна в Индиях, для начала было необходимо перегруппировать и разукрупнить для удобства управления с географической точки зрения территориальные единицы, изначально сформированные с учетом опасности открытия и завоевания. Гротескное расползшееся вице-королевство Перу, пересеченное огромными горными хребтами, было урезано в 1739 году благодаря созданию вице-королевства Новая Гранада. В 1776 году еще одно вице-королевство в Южной Америке было отделено от Лимы – Ла-Плата со столицей в Буэнос-Айресе. По своему происхождению новое вице-королевство было временным, созданным специально для удовлетворения военных нужд. Устье реки было не только удобным маршрутом для контрабанды; оно было уязвимо для иностранной агрессии. В 1771 году англичане разместили на Фолклендских островах гарнизон, бросая вызов горячим протестам испанцев. С этой удаленной базы они могли охотиться за кораблями, направляющимися в Тихий океан, или так же эффективно угрожать Буэнос-Айресу и торговому пути в Верхнее Перу. Но что было еще серьезнее, португальцы, стремясь на юг Бразилии, могли использовать свое самое южное поселение Сакраменто как базу, с которой можно было перехватывать корабли, идущие вверх по реке; считалось, что они планируют напасть на Монтевидео. Так как в 1776 году внимание Великобритании было обращено на Северную Америку, испанское правительство приняло решение начать крупномасштабную морскую и сухопутную военную экспедицию против португальских крепостей в этом регионе, чтобы установить свой полный контроль над обоими берегами устья реки. Для обеспечения политической и экономической базы этой экспедиции ее главнокомандующий временно стал вице-королем провинций Ла-Платы, которые с этой целью были расширены. Экспедиция была успешной, как и новое вице-королевство. К 1777 году обрадованные торговцы из Буэнос-Айреса обратились с просьбой к вице-королю-главнокомандующему продлить границу на юг, основать там audiencia и университет и разрешить постройку доков. Вице-король, со своей стороны, оказался таким же талантливым при разрешении экономического конфликта, как и на войне. В тот же год он ввел эмбарго – якобы чтобы помешать мошенничеству – на перевозку серебряных слитков из Верхнего в Нижнее Перу. Вековая борьба Буэнос-Айреса и Лимы наконец закончилась. Буэнос-Айрес на своей «серебряной реке» стал главным рынком сбыта сокровищ Потоси. Провинции Ла-Платы гораздо лучше управлялись из Буэнос-Айреса, чем раньше из далекой Лимы. То, что начиналось как военная импровизация, стало постоянной административной единицей и неизменным бастионом обороны.
Важно, что новое вице-королевство с его быстро растущей экономикой и буйным ковбойским населением стало регионом, выбранным для внедрения нового важного административного аппарата – intendencia. До Карла III главным административным недостатком в каждом вице-королевстве была пропасть, разделявшая вице-королевский суд и населенные пункты. Вице-король управлял, советуясь с судьями audiencia, для которых политическая и административная работа была второстепенной после судейских обязанностей; он осуществлял формальный надзор за чиновниками казначейства, которые составляли отдельную категорию служащих, пользовался услугами секретариата, который в течение XVIII века стал делиться на департаменты и сильно разросся численно. За исключением редких приездов окружных oidores центрам вице-королевской власти недоставало прямой связи с администрацией округов – corregidores и alcaldes mayores, которые в основном были местными жителями, работавшими в маленьких округах за небольшую плату и бо́льшую часть своих доходов получавшими в виде вознаграждений, льгот и привилегий или в результате поборов, особенно при пользовавшемся дурной славой repartimiento (распределение) товаров среди индейцев. Виновата была система, а не вице-короли. В годы своего правления (1759–1788) Карл III назначал на эти высокие должности особенно талантливых и добросовестных людей, но ни один вице-король не мог управлять последовательно и эффективно, пользуясь административной системой, которая, кроме судов и казначейства, состояла из ряда мелких местных деспотий, заинтересованных в основном в навязывании индейцам европейских товаров, которые они не хотели и не могли позволить себе покупать. К 1780-м годам эта бесплановая система управления была в Индиях заменена на intendencias. Интендант был провинциальным руководителем с общими надзорными полномочиями над всеми основными подразделениями управления (общественный порядок, общественные работы, финансы, экономическое регулирование, оборона). Такие должности появились в Испании при Филиппе V как имитация системы, уже действовавшей во Франции. Одним из итогов visita Хосе де Гальвеса в Новую Испанию были рекомендация назначать в Индиях интендантов и предложение отменить corregimientos и alcaldías mayores. Вместо них власть каждого интенданта в каждом индейском городе в его провинции должен был представлять subdelegado, ответственный за главные causas – объекты управления: финансы, оборону, общественный порядок и правосудие. В испанских городах с официальными муниципальными корпорациями alcaldes ordinarios должны были быть сохранены, а расширенными полномочиями должны были быть облечены cabildos (городские советы). Надзор за ними должны были осуществлять subdelegados с более ограниченными полномочиями. Кандидатуры всех subdelegados должен был предлагать интендант, а официально назначать их – вице-король.
