На Конституционном конвенте изначально присутствовала жесткая альтернатива: унитарное/конфедеративное государство. «Отцы-основатели» именовали эти формы соответственно «национальным», или «консолидированным», и «федеральным» государством. Идея федерации в современном понимании в начале дебатов Конвента не выражена. Никакой средней формы между унитарным государством и конфедерацией его делегаты не мыслили
[890]. Таким образом, они оставались в границах, очерченных Монтескье.
Г. Моррис, один из наиболее активных федералистов на Конвенте, объяснял разницу между «федеральным» и «национальным» государством следующим образом: «Первое из них является простым договором, основанным на добросовестности сторон; последнее обладает полнотой власти и возможностью принуждения». Несколько иной аспект того же определения рассматривал противник централизации У. Пэттерсон: «Конфедерация предполагает суверенитет ее членов… Если рассматривать нас в качестве нации, то все различия штатов должны быть уничтожены»
[891]. Его «план Нью-Джерси» предусматривал сохранение однопалатного Конгресса с ограниченной компетенцией, причем делегатов на Конгресс посылали легислатуры штатов, которые обладали и правом их отзыва. Разумеется, сохранялся и столь важный для антифедералистов принцип равенства штатов в Конгрессе. Черновик Пэттерсона содержал своеобразную декларацию прав штатов, в которой говорилось, «что каждый штат в Союзе в качестве государства обладает равными правами и равной долей суверенитета, свободы и независимости. следовательно… верховная легислатура должна представлять штаты. В противном случае некоторые из штатов Союза будут обладать большей долей суверенитета, свободы и независимости, нежели остальные»
[892].
Предлагались на Конвенте и чисто «национальные» проекты. Таким был конституционный проект А. Гамильтона
[893].
Но в итоге из целого ряда компромиссных решений, принятых Конвентом, появилось нечто совершенно новое — современный федерализм. Одним из главных объектов компромисса оказался Сенат. Уже 31 мая Р. Д. Спэйт внес предложение изменить порядок выборов Сената, предусмотренный «планом Виргинии»
[894], и ввести назначение сенаторов легислатурами штатов. Против этого предложения выступили Р. Кинг, Дж. Уилсон, Дж. Мэдисон. Однако 6 июня Дикинсон повторил предложение Спэйта, заявив, что если одна палата Национальной легислатуры будет избираться народом, то вторую должны избирать легислатуры штатов: «Эта комбинация правительств штатов с национальным правительством столь же политически целесообразна, сколь и неизбежна»
[895]. В конечном итоге, это предложение вошло в Конституцию США (ст. I, разд. 3) и было изменено поправкой XVII лишь в 1913 г.
2 июня Дикинсон выразил пожелание, чтобы равенство штатов сохранилось хотя бы в одной из палат. 7 июля Шерман сформулировал «Великий компромисс» окончательно, заявив: «Если голосование во второй палате будет проводиться по штатам, и каждый штат будет иметь равный голос, то на стороне принятых мер всегда будет большинство штатов, так же как и большинство народа»
[896]. Принцип голосования по штатам был в конечном итоге все же отвергнут; однако каждый штат, независимо от размеров, получил по два места в Сенате (ст. I, разд. 3).
Таким образом, Сенат, изначально задуманный как «аристократическая» палата, представительство собственности, приобрел новую функцию. Он должен представлять особые интересы штатов. Впоследствии такая конструкция законодательного органа была воспроизведена в подавляющем большинстве федераций как один из базовых элементов структуры федеральной власти
[897].
Элементом компромисса стал также принцип верховенства федеральных законов (ст. I, разд. 10). Федералистам пришлось отказаться от идеи национального вето в отношении законов штатов. Компромиссный характер носило ограничение законодательных полномочий Конгресса, приведенных в ст. I, разд. 9 Конституции 1787 г. Компетенция Конгресса не была неограниченной, как того желали федералисты, но все же шире, чем предусматривали их противники. Таким образом, был сформирован еще один из важнейших признаков любой современной федерации — система разграничения полномочий.
Для обозначения природы создававшегося таким образом проекта О. Эллсуорт предложил формулу «частично национальный, частично федеральный» (partly national, partly federal). Наиболее полно теория «частично национального, частично федерального» правительства была изложена в «Федералисте». Гамильтон и Мэдисон объявляли, что характерные черты «федерального» государства, отстаиваемые антифедералистами, выделены произвольным образом, а не на основе прецедента или принципа. Мэдисон превозносил такие существенные для современного понимания федерализма черты новой конституции, как разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов, представительство штатов и их особых интересов в Сенате
[898]. Фрэнсис Корбин, возможно, первым предложил термин, которым мы пользуемся и сейчас: «Есть разногласия даже по поводу названия этого правительства. Одни называют его федеральным, другие — консолидированным правительством. Определение, данное ему моим достопочтенным другом [мистером Мэдисоном], на мой взгляд, совершенно верно. Позвольте мне, однако, назвать его другим именем — представительная федеративная республика, в отличие от конфедерации»
[899].
