Уезды должны были делиться на округа в зависимости от размера территории и количества населения. Во главе округа находился окружной исправник, (ключ-войт), его заместитель и совещательный орган при них из выборных «сотников и десятских» от селений (ст. 74), которые являлись низовым звеном исполнительной власти. Во главе их должны были находиться староста и некие «выборные» (ст. 75), компетенцию которых предполагалось определить также в специальном законе.
В городах 1-й и 2-й степени органами исполнительной власти являлись ратуши или магистраты, а также городская полицейская управа во главе с городничим (полицмейстером). В состав управы должны были входить по два представителя (ратмана) от городского населения (ст. 76). Полномочия этих органов управления должны были быть определены в специальном законе (ст. 77).
Таким образом, согласно Уставной Грамоте формировалась новая и достаточно стройная система исполнительной власти. По нашему мнению, её характерной особенностью является наличие явных элементов федерализма. Подтверждением этого вывода являются положения ст. 30 о разделении законов на два вида: общие и местные, причём местные законы должны были обсуждаться и приниматься не центральными органами власти, а наместническими при последующем утверждении Императором. Сами наместнические органы власти по своей структуре и полномочиям практически полностью копировали центральные органы (в каждом наместничестве имелось собственной народное представительство – двухпалатный Сейм, собственный наместнический Совет из двух отделений с такими же названиями, как и отделения Госсовета, собственные органы отраслевого управления). Конечно, новое административно-территориальное устройство по Уставной Грамоте нельзя назвать стопроцентно федеративным – всё-таки и сам термин «федерация» в документе не употребляется, и распределение полномочий между Центром и наместничествами чётко не прописано. Но и чисто унитарным его тоже назвать нельзя. На наш взгляд, в Уставной Грамоте достаточно чётко прослеживается тенденция к децентрализации управления для повышения его эффективности. Создавалось нечто промежуточное между унитарным государством и федерацией (по сути, полуфедерация) с креном в сторону последней. Чем завершился бы этот эксперимент – могла показать только практика. Но сам факт предполагавшихся изменений в административно-территориальном устройстве России можно с полным основанием считать одним из самых смелых реформаторских начинаний за всё время правления Александра I.
Ещё одним примечательным моментом является сочетание принципов единоначалия и коллегиальности на всех уровнях исполнительной власти (Госсовет при Императоре – на высшем уровне, наместнические советы при наместниках, Общие собрания губернского начальства при губернаторах, заседатели при земском уездном правлении, сотники и десятские при окружном исправнике, выборные при старостах в селениях). На нижних уровнях (начиная с уезда) к ним добавляется и принцип выборности. Для самодержавной России того времени это выглядело сверхдемократично. Хотя с другой стороны, полным новшеством это всё-таки не было. Отдельные элементы выборного начала были допущены ещё Екатериной II при создании системы местного управления, особенно в городах. Такой же принцип проводился и в непосредственной предшественнице Уставной Грамоты – Польской Конституции 1815 г, где элементы выборности были введены даже при формировании верхней палаты Сейма – Сената (при освобождении вакансии сенатора, Сенат выдвигал две кандидатуры, из которых император выбирал одну).
Нельзя не отметить и прямо-таки радикальную ст. 63 об отделении судебной власти от исполнительной. Вместе с тем, почти вся полнота исполнительной власти (даже, несмотря на принцип контрассигнатуры) принадлежала Императору. Без его санкции не могло быть реализовано ни одно распоряжение нижестоящих органов управления. Но все его почти безграничные полномочия вводились в строго очерченные законом рамки, чего в России до этого никогда не было.
Структуру исполнительных органов власти по Уставной Грамоте можно представить в виде следующей схемы:
Судебная власть по Уставной Грамоте 1818–1820 гг.
Вопросы, связанные с организацией судебной власти, рассмотрены в Главе V Уставной Грамоты (ст. 175–188), которая состоит из трёх Отделений: «О судах вообще» (ст. 175–179), «О верховных судах» (ст. 180–187) и «Об апелляционных и низших судах» (ст. 188). Таким образом, судебной ветви власти посвящено всего лишь 14 статей, или 7 % от общего объёма уставной Грамоты.
[212] Это один из самых маленьких показателей среди Конституций эпохи Реставрации. Меньше только в Конституциях Норвегии 1814 г. (5,5 %) и Баварии 1818 г. (6 %). Тем самым и по расположению, и по количеству статей раздел о судебной власти продолжает тенденцию, наметившуюся в европейских конституциях периода Реставрации, и демонстрирует явно второстепенное внимание к нему со стороны авторов Уставной Грамоты.
В ст. 175–179 определялись основные принципы судопроизводства: независимость судей («судьи действуют по законам и независимо ни от какой власти»); запрет произвольного толкования законов судьями, в случае злоупотреблений они подвергались уголовной ответственности; несменяемость судей (судьи назначались Императором из числа лиц, соответствующих специальным требованиям и прошедших испытания (видимо, подразумеваются экзамены и определённый стаж), судья мог быть отрешён от должности только по решению суда. Надзор за добросовестным использованием судьями своих обязанностей возлагался на Верховные суды наместничеств и министерство юстиции.
Все вышеизложенные принципы восходят к юридической доктрине идеологии Просвещения, изложенной, прежде всего, в трудах Ш. – Л. Монтескье и Ч. Беккариа. На тот момент отнюдь не каждая европейская страна могла похвастаться соблюдением этих принципов. Поэтому включение их в текст Уставной Грамоты можно оценить как прогрессивный шаг в направлении приобщения России к лучшим, и, главное, к гуманным достижениям европейской цивилизации.
Высшим органом судебной власти становился Верховный суд Российской империи, состоявший из председателя, сенаторов и других особ по назначению Императора. При Верховном суде состоял Генерал-прокурор в качестве государственного обвинителя. Верховный суд должен был рассматривать преступления против личности монарха и государства, а также противозаконные поступки высших чиновников в силу соответствующего решения Сената или Госсовета (сенаторов, министров, наместников, членов Общего собрания Госсовета и т. д.) (ст. 182).
