Необходимость жестко придерживаться законотворческой процедуры была отмечена на заседаниях Комитета министров 21, 24 декабря 1904 г., 4 января 1905 г. По мнению участников этого обсуждения, стадия рассмотрения законодательных инициатив в Государственном совете должна была стать в полной мере обязательной
[451].
Эта дискуссия объяснялась тем, что место Государственного совета в ряду прочих высших учреждений Российской империи действительно было особым. Он был важнейшим звеном при обсуждении наиболее значимых законопроектов. Его статус не ставился под сомнение самим императором. Не случайно, что ряд высочайших повелений запрещал министрам докладывать по делам, обсуждавшимся в Государственном совете (правда, руководители ведомств часто игнорировали этот запрет).
Столь значимая для судьбы страны и отдельных законов дискуссия становилась известной царю лишь из пересказа его сотрудников. Это положение казалось многим противоестественным: император практически не участвовал в наиболее значимой процедуре подготовки правовых актов. К.П. Победоносцев неоднократно предлагал Александру III возродить Совет министров, в работе которого непосредственное участие принимал сам император. Это учреждение должно было предварительно обсуждать законопроекты, вносившиеся в Государственный совет. Примечательно, что Победоносцеву даже не приходила в голову мысль, что Совет министров мог бы заменить собой Государственный совет. Александр III не соглашался со своим прежним наставником. Императора смущало то, что в ходе такого обсуждения стала бы известна его точка зрения, что впоследствии могло стеснить свободу дискуссии в кругу высших сановников империи
[452]. Таким образом, особое положение Государственного совета не ставилось под сомнение даже тогда, когда деятельность этого учреждения вызывала большие вопросы.
В самодержавном государстве законы на сей счет не отличались детализированностью формулировок. Их можно было трактовать по-разному, тщетно пытаясь понять общий замысел законодателя. Так что вполне естественно, что тенденция к упрочению положения Государственного совета соседствовала с другой, прямо противоположной – к минимизации его роли в законодательном процессе. Это обусловливалось целой совокупностью причин. Во-первых, мифы так или иначе влияют на жизнь. Слова о неограниченной царской власти не могли стать поводом для дискуссий. Не было принято их оспаривать в «высших сферах». Попытки же Государственного совета отстаивать особую точку зрения, заведомо отличную от позиции государя, вызывало у последнего нескрываемое раздражение. Он усматривал в этом едва ли не конституционалистские устремления высших сановников
[453]. Во-вторых, Государственный совет не вызывал симпатий у большинства министров, которые видели в нем препятствие для осуществления своих планов. В-третьих, архитектура государственного здания России не была упорядоченной. Сам император, правда, в редких (но весьма показательных) случаях нарушал привычный ход законотворческой работы. Так, в марте 1887 г. он посчитал вопрос о присоединении городов Ростова и Таганрога к Области Войска Донского решенным. В соответствии с этим Государственному совету не пришлось обсуждать эту меру по существу, а оставалось лишь определить путь к ее реализации
[454].
И сам Государственный совет далеко не всегда был на высоте своего положения. Большинство его членов не могло, да и не желало активно участвовать в обсуждении законопроектов. К началу царствования Николая II всего в Государственном совете насчитывалось 72 члена. Казалось бы, цифра весьма солидная. Однако 10 членов постоянно находились в отпуске. 10 человек в силу преклонного возраста не могли присутствовать на заседаниях. 19 сановников возглавляли министерства, следовательно, не могли оценивать свою работу со стороны. Таким образом, 33 человека составляли «работоспособное ядро» Государственного совета, и они должны были быть распределены между четырьмя департаментами. Причем в большинстве случаев это были люди немолодые и, естественно, подверженные заболеваниям. По подсчетам Н.А. Рубакина, к началу XX в. из 89 членов Государственного совета 52 начали свою карьеру при Николае I, 37 – при Александре II
[455]. К 1894 г. средний стаж государственной службы министров и главноуправляющих ведомств составлял более 42 лет
[456].
Возрастной состав членов Государственного совета в 1882 и 1892 гг.
