Обычно формирование конфедерации считается не просто временным, а глубоко вынужденным решением, вызванным невозможностью объединить страну сразу. На самом деле, такая трактовка соответствует истине лишь отчасти. Создать союз из протестантских государств северной Германии, полностью зависимых от Пруссии, было гораздо легче, чем строить конфедерацию с участием католических южногерманских монархий, в которых отношение к державе Гогенцоллернов было традиционно скептическим. Северогерманский союз, который современники метко называли «союзом собаки и блох на ее спине» — пять шестых его населения были прусскими гражданами — позволял создать систему органов власти, в наибольшей степени отвечавшую интересам Берлина. А включить впоследствии южнонемецкие государства в рамки уже существующей интеграционной структуре было гораздо проще, чем изначально создавать что бы то ни было с их участием. Кроме того, Бисмарк вовсе не считал необходимым присоединять территории южнее Майна любой ценой — если они не согласятся на прусские условия, то в крайнем случае вполне можно обойтись и без них, считал министр-президент. Возникшая позднее легенда о Бисмарке как архитекторе, старательно и целенаправленно возводившем здание германского единства, довольно далека от действительности.
Осенью 1866 года, находясь на Рюгене, глава прусского правительства написал два так называемых «Путбусских диктата», в которых изложил основы конституции новой конфедерации. Только набравшись сил за пару недель пребывания на свежем воздухе, Бисмарк счел необходимым вернуться к актуальным политическим делам. Подстегивало его и то обстоятельство, что король поручил одновременно разработку проекта конституции Карлу фон Савиньи, сыну выдающегося правоведа и опытному дипломату. В молодости Бисмарк и Савиньи дружили, однако с тех пор их пути расходились все дальше, и в королевском поручении глава прусского правительства усмотрел интриги враждебной ему придворной группировки. Поэтому терять время было нельзя — министр-президент должен был создать свой, альтернативный набросок, чтобы оттеснить конкурента в сторону. Необходимо отметить, что в своем проекте глава правительства использовал наработки ряда единомышленников, таких, как Герман Вагенер и Лотар Бухер.
Перед Бисмарком стояли две основные задачи: с одной стороны, закрепить доминирование Пруссии в союзе, с другой — создать парламент, деятельность которого не будет представлять опасности для традиционных центров власти. Согласно проекту Бисмарка, президентом Северогерманского союза должен был стать прусский король, являвшийся одновременно главнокомандующим вооруженными силами. Кабинета министров как такового не существовало, зато создавался бундесрат (союзный совет), включавший в себя представителей всех 22 государств — членов союза. Всего в него входили 43 человека, в том числе 17 представителей Пруссии.
Бундесрат должен был стать во многом уникальным органом, наделенным полномочиями в сфере как исполнительной, так и законодательной власти. Он играл роль верхней палаты парламента, участвуя в законотворческом процессе, и одновременно «охватывающей 43 места министерской скамьи, противостоящей рейхстагу»
[370]. Члены бундесрата должны были действовать согласно инструкциям своих правительств. Тем самым подчеркивалось, что Северогерманский союз — конфедерация, возникшая не по воле ее жителей, а решением 22 суверенов. Такая форма была избрана не в последнюю очередь для того, чтобы не отпугнуть монархии южной Германии — будущий союз должен был стать, как подчеркивал Бисмарк, по существу федеративным государством, однако по форме — федерацией государств. Кроме того, бундесрат должен был в максимальной степени напоминать бундестаг Германского союза — как писал Бисмарк, «чем больше опираешься на старые формы, тем легче будет сделать все дело, в то время как устремление родить совершенную Минерву из головы президиума заставит все дело утонуть в песке профессорских споров»
[371]. Глава правительства стремился избежать или, по крайней мере, ограничить таким способом масштабные дебаты по проекту конституции. Помимо всего прочего, столь аморфный заменитель кабинета министров, каким являлся бундесрат, было совершенно невозможно каким-либо образом контролировать со стороны народного представительства.
Третьим центром власти являлся рейхстаг — тот самый давно обещанный Бисмарком парламент, избираемый на основе всеобщих и прямых выборов и участвующий в законодательной деятельности, а также обладающий бюджетным правом. Рейхстаг должен был в определенной степени противостоять бундесрату, поскольку был воплощением единства нации против суверенитета отдельных правительств. Помимо всего прочего, на него глава правительства мог опереться при необходимости противопоставить «мнение нации» мнению монарха и придворной клики. «Большим государством необходимо управлять не с позиций какой-то одной партии. Необходимо иметь в виду всю совокупность партий, имеющихся в стране, и выявлять общую линию, которой и будет следовать правительство» — заявлял министр-президент в начале 1867 года в прусской палате господ, отвечая на запрос консерваторов
[372].
Внутренняя противоречивость этой системы была заложена в нее сознательно, как система противовесов, позволявшая Бисмарку на посту главы прусского правительства эффективно проводить свою линию и по отношению к народному представительству, и по отношению к «местническим» устремлениям правительств малых германских государств. Соответствующим образом были распределены и полномочия между «центром» и отдельными субъектами конфедерации — в ведение союзных органов попали вопросы, связанные с армией, внешней политикой и внешней торговлей.
В декабре Бисмарк вернулся в Берлин. Состояние его здоровья было еще далеко от идеального, и Койделл посоветовал ему на всю зиму отправиться на французскую Ривьеру. Однако глава правительства ответил: «В Померании женщины, которым предстоит разрешиться от бремени, говорят — я должна встретить свою опасность. Это как раз мой случай»
[373]. Это было не слишком большим преувеличением, учитывая, в какой мере новая конфедерация была детищем прусского министра-президента.
Проект конституции, которая являлась во многом личным творением Бисмарка, был представлен правительствам северогерманских государств в середине декабря. Затем он попал на рассмотрение Учредительному рейхстагу, избранному 12 февраля и открывшему свои заседания 24 февраля 1867 года. Итоги выборов были благоприятны для Бисмарка. Из 297 мест 106 получили консерваторы, в том числе 39 — представители Свободно-консервативного объединения, во всем поддерживавшие главу правительства. Либералам досталось более 150 мандатов, однако 80 из них выпали на долю национал-либералов — партии, отколовшейся от прогрессистов и выступавшей за широкомасштабное сотрудничество с Бисмарком. Сами прогрессисты смогли получить лишь 19 мест, что стало для них тяжелым поражением.
Учредительный рейхстаг внес в проект конституции ряд поправок. Во-первых, в депутаты парламента разрешалось баллотироваться государственным служащим — в проекте Бисмарка, всегда с недоверием относившегося к бюрократическому аппарату, существовал запрет чиновникам на парламентскую деятельность. Тем не менее, если депутат поступал на государственную службу, он должен был отказываться от мандата и повторно выставлять свою кандидатуру. Кроме того, парламентарии вынуждены были согласиться с тем, что за их деятельность в рейхстаге им не будет положено никакого вознаграждения — таким образом Бисмарк пытался предотвратить появление профессиональных политиков. «Никакого вознаграждения депутатам, никаких выборщиков, никакого ценза»
[374] — эти сформулированные главой правительства принципы были приняты рейхстагом.
