Эпоха разведывательных исследовательских экспедиций произвела на свет как коммерческий, так и управленческий бюрократические аппараты. Практика назначения на должности путем их продажи и платы за труд в виде побочных доходов существовала не только в империях, поделенных территориально на провинции, как империи Испании, Франции и Англии, но и в империях, организация которых была основана главным образом на торговле, – в португальской империи на Востоке, голландской империи и зарождающейся частной империи английской Ост-Индской компании. Капитаны кораблей часто покупали свои команды. Точно так же иногда поступали и управляющие факториями и даже губернаторы городов-крепостей. Директора огромных компаний имели в своем арсенале должности клерков и стипендии для стажеров, которые они могли либо продавать, либо жаловать ими сыновей людей, которым они хотели бы оказать услугу. Дополнительные доходы от должности, которые получали служащие этих огромных концернов, принимали в основном форму не комиссионных, а места для груза. Все крупные заморские торговые концерны давали своим служащим привилегии для частной торговли; у них не было действенной альтернативы. Все вели постоянную борьбу – в различной степени успешную – за то, чтобы удержать эти привилегии в позволенных или разумных пределах, сохранить достаточно места для товаров компании и добиться того, чтобы достаточное внимание было уделено интересам компании отдельно от интересов отдельных лиц. Для этих огромных организаций было чрезвычайно трудно вести дела при наличии медленных средств связи на больших расстояниях, требовать соответствующих стандартов лояльности и честности от служащих и управляющих, которым они не могли платить и не платили достаточное жалованье или не могли контролировать и не контролировали их в достаточной степени. Это была одна из причин финансовых трудностей, в которых они периодически оказывались. Служащие компаний сколачивали состояния, когда сами эти компании были банкротами.
В эпоху разведывательных исследовательских экспедиций энергия, любопытство исследователя, стяжательское предпринимательство, миссионерское рвение обогнали административный потенциал. Европейским правителям становилось все труднее управлять далекими царствами эффективно и бережливо, труднее, чем обрести их. Эта трудность была отчасти финансовая, возникшая не только из нехватки реальных денег, но и отсутствия финансового механизма, достаточно гибкого, чтобы быстро направлять деньги туда, где они были нужны. Перевозка серебряных слитков по всему миру на парусных кораблях была обременительным средством для административных целей. Оценочные процедуры и бухгалтерский учет того времени совершенно не соответствовали потребностям огромных и широко распространившихся по свету организаций. Отчасти эта трудность возникла из сравнительно неразвитого административного опыта и методов ведения дел самих европейских королевств. Организация защиты, поддержание порядка и сохранение собственности, создание судов для урегулирования споров – все это были обычными, традиционными функциями правителей, которые должны были получать твердый доход. Чтобы приводить в исполнение инновационное законодательство и сделать свою волю эффективной в какой-то конкретной области общественной жизни за пределами традиционной сферы, правительство должно было прилагать особые сосредоточенные усилия к тому, чтобы зачастую назначать специальную группу людей для достижения определенной цели. Не существовало общего механизма или постоянной группы людей, способной оказывать давление и добиваться того, чтобы воля правительства постоянно воплощалась в жизнь одновременно в широком диапазоне сфер деятельности. Большая часть законов XVI–XVII вв. даже в Европе была неэффективной или, скорее, работала только временами. Естественно, трудности регулярного и непрерывного их исполнения за морями были еще больше.
Опять-таки отчасти эти трудности были связаны с лояльностью. Лояльность и повиновение королю, королевским магистратам и чиновникам или феодальным сеньорам были обязанностями, которые признавал каждый хороший подданный, но это были обязанности сравнительно пассивного рода. Человек должен воздерживаться от действий, которые наносят ущерб его владыке или государству. Он, безусловно, должен прийти на помощь своему господину, если тот его призывает, и платить определенные взносы и оказывать услуги; но на том его обязательства заканчивались. Лояльность чиновников в XVI в. – разумеется, не считая самых высокопоставленных и занимавших ответственные посты – была такой же, как и у негосударственного служащего. Должность чиновника подразумевала ответственность и заработок. Он получил ее либо потому, что заработал ее своей прежней службой, либо потому, что купил ее, либо потому, что ему повезло иметь покровительство какого-нибудь значимого лица. Он должен был выполнять определенные обязанности, вести дела согласно правилам, если и когда его призывало к этому правительство или частное лицо, такое как проситель или сторона в судебной тяжбе. За каждую выполненную работу он получал отдельное комиссионное вознаграждение. Если он был лояльным и добросовестным чиновником, он делал то, о чем его просили, защищал королевские интересы, проявляя максимум своих способностей, и воздерживался от притеснений или мошенничества. С другой стороны, он не считал себя работником, занятым полную рабочую неделю на активной и продолжительной службе короне, проводившим в жизнь ее политику. Если корона ему не платила, то не было причин, по которым он должен был себя им считать.
На протяжении XVI, XVII и XVIII вв. европейские правительства медленно, но настойчиво старались преодолеть эти трудности, сделать гражданскую службу более активным и эффективным инструментом своей воли, набрать corps d’elite (фр. корпус избранных) профессионалов, чиновников, получавших фиксированное жалованье, испытывавших не только личную верность королю или своему непосредственному вышестоящему начальнику, но и ту безличную верность административной машине, присущую хорошему чиновнику. Растущая сложность управления в Европе в любом случае сделала бы такое развитие необходимым, но владение заморскими царствами придавало ему дополнительные остроту и актуальность. Вековые традиции в Европе гарантировали, что общественная и государственная организация сохранялась и работала так или иначе даже при слабых правителях и даже с самым схематичным и неполноценным управленческим аппаратом; но за морем все было новое и незнакомое. Обновление законодательства было не какой-то особенной мерой в исключительных обстоятельствах, а постоянной необходимостью; и его нужно было приводить в исполнение на огромном расстоянии с помощью людей, которые могли не иметь личных контактов со своими правителями. Империями – уж если ими управлять эффективно – можно было управлять только бюрократическими методами. Короли, министры, высокопоставленные лица не могли лично объезжать свои заморские владения, как они объезжали свои европейские королевства. Они не могли опрашивать и надзирать за своими колониальными служащими напрямую. Им приходилось полагаться на письменные отчеты и выражать свою волю в письменных распоряжениях. Империи в эпоху разведывательных исследовательских экспедиций скреплялись цепями бумаг – цепями, которые своим числом восполняли ту силу, которой недоставало каждой из них в отдельности. Люди, опытные в обращении с документами, были незаменимыми служащими имперского аппарата управления. Члены Совета Индий, лорды Комитета торговли, директора крупных голландских компаний были бюрократами большого масштаба. Филипп II – этот великий король, управлявший своими обширными, разбросанными по миру владениями из своего кабинета в Эскориале, был правителем-бюрократом именно такого типа. Управление Индиями и в различной степени всеми империями в эпоху разведывательных исследовательских экспедиций продемонстрировало, чего можно достичь с помощью верных и эффективных чиновников, когда ими умело руководят. Оно также продемонстрировало разочарование, высокие издержки и полную потерю чувства срочности, которые повлекла за собой бюрократия при небрежном наборе служащих и недостаточном контроле. Бюрократия, как и абсолютизм, укрепила свою хватку в европейских королевствах, по крайней мере отчасти, как следствие ощущаемой необходимости и проводимых экспериментов за границей.
