Подготовка законопроектов государственным министром носит несовершенный характер. Реферирующий советник в состоянии определить судьбу закона вплоть до его опубликования, а в том случае, если вопрос является сложным и число параграфов велико, он может в государственном министерстве или на различных стадиях парламентского обсуждения провалить все попытки воздействовать на содержание [проекта]. Уже в государственном министерстве министр, ведающий данным ведомством, не всегда знает предмет, представленный ему соответствующими советниками в форме законопроекта с мотивировками. Еще меньше времени и усердия остальные министры уделяют тому, чтобы подробно ознакомиться с содержанием и значением нового закона, если его действие не затрагивает их собственного ведомства. В последнем случае пробуждается чувство независимости и партикуляризм, воодушевляющие все восемь министерств государства и каждого советника в пределах его сферы деятельности. Заранее оценить воздействие намеченного закона на практическую жизнь не может и министр, стоящий во главе соответствующего ведомства, так как сам он представляет собой односторонний продукт бюрократизма; но еще меньше могут это сделать его коллеги. Те из них, которые сознают, что они министры не только своих ведомств, но и министры государства, с общей ответственностью за всю политику в целом, не составляют и пяти процентов среди тех, кого я имел случай наблюдать. Остальные ограничиваются стремлением безукоризненно управлять своим ведомством, получать от министра финансов и от ландтага денежные ассигнования и успешно отражать парламентские атаки на свои ведомства с помощью своего красноречия, и, в случае надобности, отрекаясь от своих подчиненных. Квитанций в виде королевской подписи и санкции парламента достаточно для того, чтобы бюрократически‑министерскую совесть не смущал вопрос, разумно ли данное дело само по себе. Возражения со стороны коллеги, ведомство которого не имеет прямого отношения к обсуждаемому вопросу, задевают чувствительность министров соответствующих ведомств, и эту чувствительность, как правило, щадят, в расчете на такую же снисходительность в аналогичном случае к собственным предложениям. У меня сохранилось воспоминание, что до 1848 г. в старом государственном совете, с некоторыми видными членами которого я был знаком, дебаты велись с большей строгостью к собственным суждениям и с большей добросовестностью, чем на министерских совещаниях, которые я имел возможность наблюдать более сорока лет.
Я считал обманчивым также предположение, что внесенный министерством неудачный законопроект будет с достаточной деловитостью обсужден в ландтаге. Он может быть отклонен и, как правило, надо надеяться, так и будет. Но если вопрос, которого законопроект касается, не терпит отлагательства, то имеется опасность, что министерская бессмыслица благополучно пройдет через все парламентские перипетии, в особенности если составителю удастся расположить в пользу своего произведения какого‑либо влиятельного или красноречивого друга. При избытке образованных людей в области юстиции и администрации имеются, конечно, депутаты, которые могут дать себе труд прочитать или понять законопроект, содержащий более сотни параграфов; но лишь немногие отличаются трудолюбием и чувством долга, да и те распределены по ведущим друг с другом борьбу фракциям и партиям, тенденциозность которых затрудняет им деловое суждение. Большинство депутатов ничего не читает и не изучает, а спрашивает у действующих и выступающих в своих целях лидеров фракций, когда прийти на заседание и как голосовать. Все это свойственно человеческой природе, и никого нельзя осуждать за то, что он не может выпрыгнуть из своей кожи; только не следует обманывать себя на тот счет, что в настоящее время наши законы изучаются и подготовляются в той мере, как это необходимо, или хотя бы, как это было до 1848 г.
Памятник своей небрежности поставил себе рейхстаг 1867 г. [одним из параграфов] конституции Северогерманского союза, который затем вошел в конституцию Германской империи. Параграф 68 проекта, скопировавший одно из постановлений Франкфуртского союзного сейма, перечисляет пять видов преступлений по отношению к Союзу, которые подлежат такой же каре, как если бы они были совершены по отношению к отдельному союзному государству. Пятый пункт начинался со слова «наконец». Прославляемый из‑за своей основательности Твестен предложил поправку: первые три пункта вычеркнуть. Но, очевидно, он не прочитал исправляемый им параграф до конца и не заметил, что слово «наконец» осталось. Его предложение было принято и сохранилось на всех стадиях обсуждения; таким образом и получилась странная редакция данного параграфа (ныне 74):
Всякое действие против существования, целости, безопасности или конституции Германской империи, наконец оскорбление Союзного совета, рейхстага и т. д.
До 1848 г. самым важным считалось найти правильное и разумное решение, теперь же достаточно большинства голосов и королевской подписи. Я могу лишь сожалеть, что сотрудничество более широких кругов в подготовке законопроектов, как оно было задумано в государственном совете и совете народного хозяйства, не могло быть в достаточной степени использовано при министерской или монаршей нетерпеливости. При случае, когда у меня бывал досуг заниматься этими проблемами, я выразил своим коллегам пожелание, чтобы они начали свою законодательную деятельность с опубликования законопроектов для критики в печати, выслушивали суждения возможно более широких кругов, сведущих и заинтересованных в данном вопросе, а именно государственного совета и совета народного хозяйства, смотря по обстоятельствам, заслушивали провинциальные ландтаги и только затем начинали обсуждение в государственном министерстве. Оттеснение на задний план государственного совета и подобных ему совещательных органов я приписываю, главным образом, зависти, которую эти непрофессиональные консультанты по государственным вопросам вызывают у профессиональных советников и у парламентов, а одновременно с этим и неприязнью, с которым министерское полновластие внутри собственного ведомства встречает вмешательство других.
Первые заседания государственного совета после его нового созыва в 1884 г. под председательством кронпринца Фридриха Вильгельма, на которых я присутствовал, произвели не только на меня, но, полагаю, на всех участников благоприятное деловое впечатление. Принц выслушивал доклады, не проявляя желания оказывать влияния на докладчиков. Примечательно было, что доклады двух бывших гвардейских офицеров, фон Цедлиц Трюцшлера, впоследствии обер‑президента
[68] в Познани и министра просвещения и вероисповеданий, и фон Миннигероде, произвели такое впечатление, что кронпринц поступил согласно настроению собрания, назначив их впоследствии референтами, хотя самые серьезные теоретические доклады были, конечно, сделаны профессорами‑специалистами. Влияние, таким образом оказанное бывшими гвардейскими офицерами на оформление законопроектов, укрепило меня в убеждении, что одно только чисто министерское изучение проектов не является правильным путем для избежания той опасности, что непрактичные, вредные и опасные законопроекты, в стилистически несовершенной форме, без достаточного исправления пройдут, не сбиваясь, весь путь от любительских занятий реферирующего советника через все стадии обсуждения государственного министерства, парламентов и кабинета вплоть до свода законов и затем впредь до исправления образуют часть того бремени, которое действует наподобие изнурительной болезни.
