Правительство начало с того, что в 1549 году потребовало общей ликвидации всех таких исков («заповедало на срок помиритися во всяких делех») и решило впредь установить такой порядок, при котором и самых исков не могло возникнуть. Оно исключило детей боярских из общей компетенции кормленщиков («во всех городах Московские земли наместникам детей боярских не судити ни в чем, опричь душегубства, разбоя и татьбы с поличным»). А в крестьянских волостях оно воспользовалось теми формами податной и хозяйственной организации, какие там существовали издавна. Раскладка и взимание податей и повинностей, падавших на крестьянские волости общим окладом, предоставлялись самим плательщикам. К этому делу связанная круговой порукой податная община выбирала целый штат мирских уполномоченных, которые ведали все дела, связанные с государственным «тяглом». Правительство, в целях контроля кормленщиков, обратилось к этим общинам с требованием обязательного выбора «судных мужей» для участия в суде и общим законом (в Судебнике 1550 года) постановило, что кормленщики не могут судить без участия «судных мужей» и «земского дьячка» («а без старосты и без целовальников наместником и волостелем и их тиуном суда не судити»). Но и на этом власть не остановилась: она скоро пришла к мысли о необходимости общей замены архаических кормлений другими формами местного управления, более соответствующими потребностям времени.
По-видимому, различные виды земского самоуправления, бытовым порядком возникшие исстари в северной половине государства и работавшие успешно, навели московских реформаторов на мысль основать местное управление всецело на начале самоуправления. И вот в 1552 году осенью, после Казанского похода, царь, празднуя победу над татарами, сыпал милости и награды, «а кормлении государь пожаловал всю землю». Это значило, что царь объявил о своем решении отменить кормления и перейти на новый порядок для населения. Об этом порядке и надлежало подумать. Отправляясь, по обычаю, крестить своего новорожденного сына Дмитрия в Троицком монастыре, Грозный в исходе 1552 года приказал боярам в его отсутствие в думе «сидети о кормлениях», то есть обсудить последствия их отмены и способ нового управления уездами. Как кажется, дело сразу не пошло. Царь нашел, что бояре приступили к делу своекорыстно и «возжелеша богатства»: захотели из отмены кормлений прежде всего извлечь выгоды для себя, для всего класса кормленщиков. Чтобы понять это обстоятельство, надобно помнить, что уничтожение старой системы порождало две заботы: первую — о том, кем заменить в уезде кормленщиков и кому передать их ведомство, а вторую — о том, чем возместить лицам, имеющим право на кормление, те доходы, которых они лишались с потерей этого права.
Бояре заинтересовались, по мнению Грозного, именно этой последней стороной вопроса. Быть может, в ней и надо искать причины задержки в решении дела. По летописи, оно было решено только в 1556 году, когда последовал «приговор царский о кормлениях», чтобы кормлениям не быть, а вместо них быть в волостях и уездах выборным властям из местного населения. Вместе с тем на те города и волости, которые переходили на самоуправление, царь указал, сверх обычных податей, «положите оброки по их промыслом и по землям и те оброки сбирати к царьским казнам своим дьяком». Стало быть, вместо расходов, падавших на население для содержания кормленщиков, назначался теперь оброк («кормленый окуп») в государственную казну. Из этого нового финансового поступления государь получал средства для возмещения кормленщикам потерянных ими «кормов» и «пошлин»; Летопись говорит об этом, что государь «бояр же и вельмож и всех воинов устроил кормлением» — ежегодным денежным окладом одних, а других «в четвертой год, а иных в третий год денежным жалованием». Так разрешен был вопрос о местном управлении в законе.
На практике разрешение это получило такой вид. Населению той или иной местности предоставлялось просить государя об отозвании наместника или волостеля, сидевшего там на кормлении, и по переходе на самоуправление в той или иной форме. На просьбу следовал государев указ выборному старосте, бывшему при кормленщике: «Как к тебе ся наша грамота придет, и ты б наместнику (такому-то) с нашего жалованья (с такой-то местности) велел съехати и в наместничьи ни в которые доходы (с такого-то срока) вступатись ему и его людям не давал; а ведал бы наместничьи всякие доходы… и людей во всяких делех судил и пошлины с судных дел сбирал ты (староста); и целовальников бы еси к наместничью доходу выбрал… и сбирая наместнича доходу, деньги присылал к нам к Москве». Это случай наиболее простой, относящийся к месту со сплошным тяглым, в классовом отношении однородным населением. Власть московская пользовалась здесь готовой, старинной формой податного самоуправления. Если податная община желала взять на себя не только финансовые дела, которые давно ведала, но и суд и полицию, которые ведал кормленщик, то ей передавалась, в сущности, вся администрация, обнимавшая все стороны земской жизни. Органами такого наиболее полного самоуправления были «излюбленные старосты», «излюбленные головы», «земские судьи» с их «целовальниками», «судецкими старостами», «людьми добрыми» и иными блюстителями порядка и закона. Более сложная форма земского самоуправления получалась там, где в одном земском округе («губе») соединялось население тяглое со служилым, с детьми боярскими. Там тяглые общины, входившие в состав «губы», оставались в прежнем виде и ведали, в лице своих «земских старост», хозяйственно-податные дела, а суд и полиция, бывшие в руках кормленщика, передавались особому, избранному из детей боярских, «губному старосте». Ему в помощь избирались «целовальники» и «дьяк», составлявшие особое присутствие — «губную избу». Выросшие на старом земском корню, все эти виды самоуправляющихся общин сохранили в себе местные особенности и достигали иногда большой внутренней сложности. В сущности, земская реформа Грозного свелась к тому, что сняла с населения чуждый ему элемент — пришлых кормленщиков с их корыстной и грубой дворней — и освятила ту самодеятельность населения, которая сохранилась от времен уделов с их слабыми княжескими дворами. Правительственный интерес в уездах после отмены кормлений охранялся специальными агентами власти — «городовыми прикащими», «писцами», «дозорщиками». Все же текущие функции управления были в руках местных организаций, получивших с реформой значение государственное.
4
Реформа местного управления стояла в тесной связи с преобразованиями в сфере военно-служилой. Как только в правительстве родилась мысль об ограничении полномочий наместников и об отмене кормлений, она должна была вызвать другую мысль — о лучшем устройстве и обеспечении служилого класса, из коего выходили кормленщики. Начиная с 1550 и до 1556 года, одно за другим следуют мероприятия, направленные к улучшению внутренней организации военно-служилого сословия и его службы, к упорядочению его землевладения, к поднятию военной техники. К сожалению, нет возможности восстановить ход преобразовательной мысли в этой сфере правительственного творчества. Известны только отдельные меры, и притом не всегда в их точном, официальном виде: до нашего времени о некоторых из них дошел только летописный, порой невразумительный рассказ. Первым по времени мероприятием, касавшимся служилого класса, был «приговор» 3 октября 1550 года о том, чтобы образовать особый разряд «помещиков детей боярских лучших слуг», числом тысячу человек, и поместить их на землях кругом Москвы. Эти «тысячники», записанные в особую «Тысячную книгу», должны были «быть готовы в посылки», административные и дипломатические, и должны были нести службу в столице, составляя «царев и великого князя полк» (то есть гвардию). Из их среды составлялся придворный штат; они же по общему ходу дел обратились в правительственную среду, поставлявшую лиц на руководящие должности по гражданскому и военному управлению. Всего в состав «тысячи» вошло 1078 человек помещиков и вотчинников, образовавших собой столичное дворянство — вершину и цвет служилого сословия. Такова была первая мера.
