Как правило, в странах с федеративным
политическим устройством различия между субъектами федерации в уровне собственных
бюджетных доходов, так же как и в уровне доходов населения, не превышают
нескольких процентов. При этом отставание какого-либо региона по уровню доходов
более чем на треть воспринимается как общефедеральная проблема, требующая
специальных мер по выравниванию доходов, подтягиванию «отстающего» субъекта
федерации до среднего уровня. У нас различия по сбору налогов на человека между
субъектами Федерации достигают 16 раз, а разрыв в величине бюджетных расходов
на человека – 12 раз. Без учета наиболее и наименее благополучных в этом
отношении субъектов Федерации (соответственно – автономных округов Тюменской
области и республик Северного Кавказа) различия в этих показателях достигают 6
раз. При этом более чем у трети субъектов Федерации величина всех собираемых
налогов устойчиво меньше бюджетных расходов – они не могут «свести концы с
концами», даже если Центр оставит в их распоряжении все собираемые на их
территории федеральные налоги. Более чем на треть бюджетные доходы таких
субъектов Федерации формируются за счет финансовой помощи федерального бюджета,
при этом более чем у десяти субъектов Федерации эта доля превышает половину.
Столь глубокая дифференциация субъектов
Федерации по уровню налоговой базы и бюджетных расходов связана с различиями в
уровне производства и структуре экономики. Учитывая, что основную часть
налоговой нагрузки несет производственная сфера, первый фактор является
решающим. В настоящее время по объему производства промышленной продукции на
душу населения субъекты Российской Федерации различаются более чем в 100 раз.
Даже если не принимать во внимание экстремальные наблюдения (некоторые
автономные округа Сибири и некоторые республики Северного Кавказа, где
среднедушевой уровень промышленного производства – менее 10% от среднероссийского),
различия достигают пятикратной величины. Аналогичная ситуация и с уровнем
сельскохозяйственного производства, и с уровнем капитальных вложений.
Соответственно различаются регионы и по уровню жизни. Дифференциация субъектов
Федерации по показателю отношения среднедушевых доходов к прожиточному минимуму
достигает 5 раз. При этом у трети регионов данный показатель не превышает 150%,
что означает практически поголовную нищету.
Самое неприятное заключается в том, что
сложилась устойчивая тенденция углубления дифференциации субъектов Федерации,
главным образом, за счет ухудшения положения наиболее бедных. Хотя по итогам
последних 7 лет спад производства наблюдается во всех без исключения субъектах
Федерации, в четверти из них он превышает трехкратную величину. В большинстве
субъектов Федерации с наихудшим отношением среднедушевых доходов к прожиточному
минимуму показатель систематически снижается в течение последних четырех лет.
Даже в 1997 году при стабилизации производства и относительно небольшом сокращении
инвестиций в среднем по России, в большинстве депрессивных регионов ситуация
ухудшилась.
Увеличение дифференциации субъектов Федерации
происходит за счет различий в темпах спада производства. Это означает, что
углубляющаяся дифференциация регионов по уровню бюджетных доходов происходит на
фоне сокращения общей налоговой базы и, следовательно, снижения возможностей
федерального бюджета в оказании финансовой поддержки бюджетам субъектов
Федерации. Различия между регионами по уровню бюджетной обеспеченности еще
более усиливаются за счет опережающего ухудшения этого показателя в наиболее
бедных субъектах Федерации. Углубление дифференциации субъектов Федерации по
уровню социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности
усугубляется последствиями дезинтеграции экономики и оттока капитала из
производственной сферы в спекулятивную.
Происходящее в результате этого
обезденеживание производственной сферы влечет, в свою очередь, территориальную
дезинтеграцию денежной системы. В 1996-1997 гг. более 40% поступлений по
бюджетам субъектов Федерации были обеспечены безденежными зачетами. У четверти
субъектов Федерации доля безденежных зачетов в общем объеме налоговых
поступлений составляет более 60%. Фактически во многих регионах страны
произошло замещение полноценных денег денежными суррогатами, имитируемыми
субъектами Федерации самостоятельно, без согласования с Центром. Вследствие
проводившейся макроэкономической политики они уже «выпали» из единой денежной
системы, цементирующей в условиях рынка общее экономическое пространство
страны. Наряду с абсолютным сокращением расходов федерального бюджета
спонтанное приспособление правительства к бюджетному кризису включает в себя
перераспределение расходов бюджетной системы, в особенности социальных, на
уровень субъектов федерации.
При этом адекватного расширения их налоговой
базы не происходит – величина трансфертов из федерального бюджета в
региональные уменьшается. Центр компенсирует недостаток источников доходов
бюджетов субъектов Федерации предоставлением им широкой самостоятельности.
Регионы пользуются последней для латания дыр в своих бюджетах путем привлечения
внешних кредитов. Фактически этот процесс идет полным ходом. Зарегистрировано
свыше 300 эмиссий облигационных займов субъектов Федерации и муниципальных образований.
Объем эмитированных долговых обязательств субъектов Федерации оценивался в 1997
г. в 24 трлн. руб. и 900 млн. долл. Темп роста этих займов составил в 1997 г.
2,7 раза.
[37]
. При этом до 20% этих обязательств размещается среди
нерезидентов
[38]
.
Вместе с тем возможности привлечения займов
субъектами Федерации без надежного залогового обеспечения весьма ограничены.
Поэтому в условиях обостряющегося бюджетного кризиса власти субъектов Федерации
вынуждены будут расширять практику внешних займов, предлагая в качестве их
обеспечения права на использование месторождений природных ресурсов.
Необходимая правовая база в виде законодательства о соглашениях о разделе
продукции, позволяющая сделать запасы недр относительно ликвидным товаром, для
этого уже создана. Нарабатывается опыт создания и использования в целях
привлечения внешних займов региональных залогово-гарантийных фондов. В то же
время наращивание государственного долга в условиях экономического спада
оставляет мало шансов на его своевременное погашение. Для этого темпы
экономического роста должны быть выше процента по привлекаемым займам или сами
займы должны размещаться целевым образом в инвестиционные проекты, имеющие
доходность выше процента по займам. Как правило, этого не наблюдается: размещая
свои долговые обязательства на внешнем рынке под 12-16% годовых, субъекты
Федерации тратят привлеченные средства на финансирование своих текущих
расходов, латая дыры региональных бюджетов.
В ситуации продолжающейся депрессии неизбежным
станет наступление неплатежеспособности и введение процедур отчуждения
заложенных в обеспечение внешних займов участков недр. Это, в свою очередь,
поставит вопрос о внешнем контроле за использованием соответствующих территорий
и методах принудительного обеспечения прав кредиторов на распоряжение
российскими недрами.
