Первое заседание состоялось 1 июня, посвящено оно было составлению бюро конгресса. Андраши предложил в председатели Бисмарка. Остальные уполномоченные единодушно поддержали его. Германский дипломат Радовиц был назначен секретарем конгресса, а его помощниками стали три чиновника берлинского министерства иностранных дел и первый секретарь французского посольства. Прения велись на французском языке, но Бисмарк не препятствовал английским уполномоченным произносить свои речи на английском языке и даже сам отвечал по-английски.
Прежде чем конгресс перешел к обсуждению поставленных в первую очередь статей Сан-Стефанского «предварительного» мирного договора, касавшихся Болгарии, лорд Биконсфильд указал, что стояние русской армии под стенами Константинополя не соответствует мирным целям. Горчаков возразил на это, что единственной целью русского императора является лишь обеспечение самостоятельного существования христианских подданных Порты, а Шувалов добавил, что за три месяца стояния русских войск под Константинополем не произошло ни одного столкновения с турками, в то время как отход русской армии может повлечь за собой серьезные беспорядки. Бисмарк же, выслушав дебаты, заявил, что вопрос этот вообще не подлежит обсуждению конгресса и пусть решают его на частных совещаниях представители Англии и России, и лишь в том случае, если соглашение между ними не будет достигнуто, конгресс выступит в роли примирителя. С тех пор вопрос о пребывании русской армии в Сан-Стефано на конгрессе не обсуждался, а русские войска и британская эскадра в Мраморном море оставались на своих прежних позициях.
На последующих шести заседаниях конгресса обсуждались вопросы, касавшиеся Болгарии. Участь ее уже была предрешена тайным русско-английским соглашением, подписанным 18 мая графом Шуваловым и лордом Салисбюри в Лондоне и установившим разделить ее на две части к северу и югу от Балкан. На конгрессе же лорд Салисбюри заявил, что главной задачей Сан-Стефанского мира было поставить Турцию в полную зависимость от России, в то время как целью Англии является, «если и не вполне уничтожить результаты войны», то хотя бы вернуть Турции часть самостоятельности, чтобы она могла защитить свои стратегические, политические и торговые интересы. Граф Шувалов выступил против, заметив, что Россия пришла на конгресс, чтобы согласовать свой «предварительный» мирный договор с Турцией с общими интересами Европы, а вовсе не для «уничтожения результатов войны», которая стоила ей больших жертв.
Разделение обеих частей Болгарии между собой, а Южной Болгарии, которой конгресс присвоил название Восточной Румелии, с Турцией, было установлено на частных совещаниях между уполномоченными России и Англии при участии представителей Австро-Венгрии, поэтому России пришлось согласиться на все заявленные по этому вопросу требования не только британского, но и австрийского кабинетов. В результате Восточная Румелия была отрезана от Эгейского моря, и вся Македония исключена из ее состава, а также и из состава княжества Болгарского. Графу Шувалову удалось лишь добиться, чтобы в состав последнего вошел Софийский санджак, хоть и расположен он к югу от главного Балканского хребта. Уступив по территориальным вопросам, русские уполномоченные не сдавали своих позиций в вопросе о строгом ограничении признанного за султаном права вводить в определенных случаях турецкие войска в Восточную Румелию вплоть до самой ее северной границы.
Бисмарк поддержал это требование и заявил, что данные ему императором Вильгельмом инструкции предписывают обеспечить за турецкими христианами по меньшей мере те преимущества, которые были предложены последней константинопольской конференцией. Поэтому германский канцлер считал необходимым вывести все мусульманские войска из всех местностей, населенных христианами и, оставив турецкие гарнизоны в некоторых городах, совершенно удалить их из селений, где порядок должна поддерживать местная милиция. Бисмарк выразил опасение, что непринятие конгрессом русских предложений приведет «к возобновлению прискорбных явлений, не раз уже угрожавших всеобщему миру». Россию и Германию поддержала Франция, и Англии пришлось уступить в этом вопросе.
Австрийский уполномоченный граф Андраши предложил двухлетний срок, назначенный для пребывания русских войск в Болгарии с правом перехода через Румынию, сократить до шести месяцев. Уполномоченный Италии предложил годичный срок. Русских представителей это вполне устроило, и Андраши пришлось согласиться.
Изменив, таким образом, главные касавшиеся Болгарии статьи Сан-Стефанского договора, конгресс дополнил их новыми постановлениями, ограждавшими во вновь созданных княжествах и автономной области частные интересы западных держав. Так, французский уполномоченный Ваддингтон настоял на введении статьи о неприкосновенности исконных прав Римско-католической церкви и ее служителей как в Болгарии, так и на всей территории Оттоманской империи. По предложению представителей Австро-Венгрии, Франции и Италии на Болгарию распространялось действие торговых договоров, заключенных Портой с иностранными государствами, а также признание Портой права и преимущества иностранцев, консульская юрисдикция и покровительство консулов над соотечественниками с дополнением, что никакой налог не будет наложен на товары, проходящие транзитом через Болгарское княжество. Граф Андраши настоял на признании обязательными для Болгарии всех обязательств Турции по вопросам сооружения и эксплуатации железных дорог. Еще конгресс постановил, что независимо от платежа Турции определенной дани княжество Болгарское должно еще принять на себя соответствующую долю турецкого государственного долга.
Все эти постановления не встретили никаких возражений со стороны русских уполномоченных, а граф Шувалов заявил, что Россия вообще не имеет на Балканском полуострове никаких материальных интересов, а одни только интересы нравственные.
Представители Англии предложили, чтобы Босния и Герцеговина были заняты войсками Австро-Венгрии и «вверены ее управлению». На это Горчаков витиевато заявил, что Россия не заинтересована в этом деле, но что выслушанные им заявления «доказывают действительность предложенного средства для достижения мирной цели, преследуемой конгрессом» (56. Кн. вторая. С. 468).
Турецкие представители попытались было возразить против отторжения от их страны еще двух областей, оставленных ей по Сан-Стефанскому миру. Но Бисмарк резко прервал турок, заявив, что «конгресс собрался не для удержания за Портой желаемых ею географических позиций, а для утверждения мира Европы в настоящем и будущем» (56. Кн. вторая. С. 468), что взамен Боснии и Герцеговины Турция получила по решению конгресса куда более богатую и обширную область, простирающуюся от Эгейского моря до Балкан, и что решения конгресса представляют собой единое целое, «выгоды которого нельзя принимать, отвергая невыгоды» (56. Кн. вторая. С. 468).
Представители Греции пытались добиться права быть выслушанными на конгрессе, их поддержали уполномоченные Англии и Франции, но конгресс ограничился лишь утверждением статьи Сан-Стефанского договора о строгом применении к острову Крит устава 1868 г. и, не упоминая о Фессалии и Эпире, выговоренные в их пользу преобразования распространил на все области Европейской Турции. Зная, что Греция и Турция не согласны с установленным конгрессом «исправлением границ», конгресс предложил им посредничество великих держав. При обсуждении вопросов, касавшихся Греции, русские уполномоченные заявили, что Россия всегда одинаково заботилась о благосостоянии своих единоверцев в Турции, без различия племен, и если за время последней войны заботливость ее была главным образом обращена на болгар, то только потому, что Болгария представляла собой главный повод для самой войны и служила ее театром. Но Россия всегда желала распространить и на греческие области преимущества, выторгованные ею в пользу областей, населенных болгарами.
