Политика в европейской традиции — это не только выработка и реализация управленческих решений государством, но и общественный контроль со стороны различных групп по интересам, государственных и негосударственных политических акторов. Задача этого процесса, называемого public deliberation, — достижение комплексного видения социальной проблемы с соблюдением процедур согласования интересов перед непосредственным политическим действием правительства.
В практике деятельности международных, наднациональных европейских институтов Совета Европы и Европейского союза развивается новое понимание политики как системы «совместного управления» (governance).
Общие принципы «good governance», сформулированные в 2001 году: открытость, участие, подотчетность, эффективность и согласованность
[400]
.
Неудивительно, что именно в Евросоюзе концепты «публичной политики» и «governance» стали основополагающими, ведь в отличие от национального государства здесь принципиально отсутствует «главный управляющий субъект» и входящие в Евросоюз государства полностью равноправны. Таким образом, все члены этого союза в идеале в равной мере участвуют в «соуправлении». Разумеется, эта система соуправления потребовала создания дополнительного множества структур и систем согласования интересов как между странами и правительствами, так и с привлечением других субъектов — представителей национального и международного бизнеса, общественных и муниципальных объединений и т. д. Под решение каждой задачи: перемещения трудовых ресурсов, выработки единой образовательной и миграционной политики, согласования ценовой политики для различных отраслей хозяйства и пр. — создается соответствующая структура.
На различных уровнях публичной политики ЕС, помимо основных политических институтов ЕС, к концу 1990-х годов выделилось примерно 1400 различных комитетов и рабочих групп, число которых к 2005 году возросло до 1800 и в них было занято 80 тыс. специалистов. Авторы справедливо подчеркивают, что «сам характер выработки и принятия решений в ЕС оказывается во многом опосредованным участием не входящих непосредственно в институциональную структуру ЕС групп интересов и групп давления самого различного характера и назначения. Это и организации бизнеса, и отдельные крупные корпорации, и организации гражданского общества, региональные и этнические образования входящих в Союз стран, множество культурных, научных и иных образований»
[401]
.
В рамках ЕС вопросу участия гражданского общества уделяется особое внимание со времени принятия Амстердамского договора (1998 год), предусматривающего, что «Комиссия должна […] получить всестороннюю консультацию, прежде чем предлагать законопроект». Эта норма развита в 2001 году в Белой книге по вопросам европейского управления, которая была сосредоточена на определении критериев эффективного управления, подчеркивая основные ценности в терминах открытости, участия, подотчетности, эффективности и согласованности. Одна из рабочих групп по подготовке Белой книги отметила важность участия различных объединений граждан в своем докладе «Сетевые объединения для надлежащего управления в Европе».
В 2003 году в качестве части Инициативы об интерактивном формировании политики были разработаны процедуры для онлайн-консультаций с гражданским обществом.
Совместное управление понимается как важный инструмент повышения легитимности ЕС. При этом много говорится о том, что сам способ организации общественного участия и контроля должен учитывать местные и региональные условия
[402]
.
Рассмотрим теперь, как реализована структура и практики общественного контроля с точки зрения его необходимых составляющих — прозрачности, участия и коллабораций.
Прозрачность
Спецификой ЕС является наличие хоть и объединенных общим «европейским» пространством, но все же отдельных государств. Вопрос достижения прозрачности многоуровневого, разноязыкового и разнокалиберного административного аппарата — комплексная проблема, особенно с учетом демократического дефицита.
Развитие делиберативной демократии сформировало ситуацию, при которой прозрачность становится не просто функцией нового типа правительства, но средством осуществления демократического управления как такового. С самого начала на уровне ЕС проблема прозрачности была сформулирована в связке с проблемой участия организаций гражданского общества (civil society organizations или CSO), иначе говоря, с проблемой общественного контроля. За последние 20 лет появился разветвленный дискурс, связывающий прозрачность и общественный контроль. Возможность доступа граждан к повестке дня, к политическим процессам и позициям конкретных субъектов в этих процессах является условием осмысленного и значимого участия.
Процесс формирования политики прозрачности в ЕС с самого начала был напрямую описан через проблему общественного контроля. Далее, во второй половине 2000-х такое понимание укрепляется в Европейской инициативе прозрачности, (European Transparency Initiative или ETI) и Регистре прозрачности, созданном на ее основе. Регистр представляет собой систему долгосрочного доступа в Европарламент для частных лиц и организаций. Регистрация в регистр свободна и открыта, но подразумевает подписание кодекса прозрачного поведения. Принятие кодекса и является основанием для доступа в парламент. Этот факт является главной новинкой проекта. Вследствие этого стимулы к регистрации гораздо сильнее, чем можно было бы предположить, и, с другой стороны, это позволяет сделать прозрачным не только государство, но и гражданина в процессе законотворчества
[403]
.
Указанная выше инициатива формировалась в контексте следующих документов:
• Доклада об усилении партнерства между Еврокомиссией и НПО, в котором прозрачность описывается как основа построения «настоящего партнерства»
[404]
.
• Белой книги Комиссии ЕС по вопросам управления.
• Документа «К вопросу об усилении культуры консультации и диалога — общие принципы и минимальные стандарты консультаций Комиссии ЕС с заинтересованными сторонами».
Особым образом в тексте Инициативы оговорены вопросы, связанные с лоббизмом. Сам термин заменен более нейтральными «представление интересов» и «представители заинтересованных сторон», снимая негативные ассоциации. Представлением интересов теперь называются «активности, проводимые с целью влияния на формирование политик и принятие решений в европейских институтах».
Большое внимание уделяется в ЕС инструментальному аспекту прозрачности — вопросу usability (удобству использования открытой информации) и тому, какой цели прозрачность подчинена
[405]
. Прозрачность понимается как процесс обмена, в котором участвующий предлагает государству какие-то из своих ресурсов (знания, умения, навыки или просто время), в обмен получая реакцию на свои интересы.
