Доносительство может иметь различные формы — в зависимости от характера информации и ее адресата. В США традиционно практиковалось так называемое «криминальное» доносительство: полиция и другие правоохранительные органы призывали граждан оказывать содействие в поимке преступников и расследовании различных криминальных историй, часто обещая выплату вознаграждения. После известных событий 11 сентября 2001 г. в США стало активно поощряться так называемое «антитеррористическое» доносительство, а получателем информации наряду и полицией и ФБР стало специально созданное в стране министерство внутренней безопасности.
В общем, в начале нынешнего века в Америке «почва» для любой формы доносительства оказалась хорошо подготовлена. На этой «почве» начался буйный рост «финансового» доносительства.
История финансового доносительства в США
«Финансовое» доносительство — достаточно широкое понятие. Оно означает информирование гражданами различных государственных надзорных и регулирующих организаций о фактах нарушений законодательства, относящегося к финансовой сфере. Нарушения могут быть самые разные:
• уклонение от уплаты налогов,
• «отмывка» «грязных» денег,
• финансирование терроризма,
• коррупция,
• хищения бюджетных средств,
• использование инсайдерской информации,
• фальсификация финансовой отчетности и «двойная» бухгалтерия,
• ценовые сговоры,
• различные манипуляции на фондовом рынке,
• введение в заблуждение и откровенный обман акционеров, инвесторов, клиентов, партнеров,
• проведение операций с банками, компаниями и организациями тех стран, против которых США организовали блокаду,
• прочие нарушения.
Нарушения могут касаться операций, осуществляемых как в пределах территории США, так и за ее пределами. В качестве нарушителей могут фигурировать как отдельные граждане (физические лица), так и компании (юридические лица). В ряде случаев к нарушителям могут относиться не только резиденты (американские физические и юридические лица), но также нерезиденты. Например, дочерние и даже внучатые компании американских корпораций, которые формально являются юридическими лицами других государств.
Зачатки финансового доносительства появились в США еще в 19 веке. Самая ранняя форма финансового доносительства — налоговая. Практика сотрудничества налоговой службы США с добровольными информаторами была узаконена еще в 1867 году. Всем информаторам гарантирована конфиденциальность — за исключением случаев, когда необходимы их показания в суде. В случае перечисления по сигналу информатора недоплаченных налогов в казну информатору выплачивалось вознаграждение. В 2006 году в американское налоговое законодательство внесены поправки, которые существенно повысили вознаграждение налоговых информаторов: до 15–30 процентов от перечисленной в бюджет суммы недоплаченных налогов (раньше — от 1 до 15 %). Сразу резко возросла активность налоговых информаторов. В 2009 г. Служба внутренних доходов США сообщила, что по итогам 2008 финансового года 476 человек «сдали» властям своих знакомых, клиентов или работодателей. Годом ранее были получены лишь 116 таких обращений — примерно в четыре раза меньше. Добровольные информаторы в 2008 году раскрыли налоговым органам имена 1246 человек, каждый из которых якобы не заплатил налоги на сумму не менее 2 миллионов долларов. Конкретные суммы были указаны в доносах на 994 неплательщиков. В 228 случаях речь шла о неуплате налогов на сумму более 10 миллионов долларов, 64 случая касались неуплаты налогов на сумму более 100 миллионов.
Еще на волне кризиса 1930-х гг. в США была сделана первая попытка поощрения лиц, которые сообщали информацию о нарушениях американских законов участниками финансовых рынков органам, регулирующим эти рынки. Конкретно законом о фондовой бирже 1934 года (The Securities Exchange Act 1934) предусматривалось, что лица, предоставлявшие в Комиссии США по ценным бумагам и биржам (КЦББ) информацию об инсайдерской торговле, могут рассчитывать на вознаграждение в 10 % от суммы наложенного на компанию штрафа.
В 1986 году Конгресс принял Закон о фальсифицированных требованиях (False Claims Act). Этот закон позволяет частным лицам подать от имени государства в суд в случае, если им известно о мошенничестве с бюджетными средствами (фальсификации требований об оплате выполненных работ или оказанных услуг). Истец (иногда его называют whistleblower, что переводится как осведомитель) самостоятельно собирает доказательства того, что подрядчик вводит в заблуждение заказчика, т. е. федеральное правительство. После того как истец подаст в суд, правительство проводит тщательное расследование всех обвинений. Министерство юстиции анализирует перспективы иска. Если к доказательной базе нет претензий, к производству дела подключаются государственные юристы (что снимает с истца бремя оплаты услуг собственных юристов).
В случае положительного исхода дела ответчик обязан возместить государству потери в тройном размере, а также штраф 5–11 тысяч долларов за каждый факт нарушения закона. Истец имеет право получить от 15 % до 25 % выигранной при помощи Минюста суммы.
Д. И. Черкаев, член комитета по этике ТПП РФ, анализируя данный закон, отмечает: «Доносительство («Whistleblowing») — весьма выгодный «бизнес» для государства в США» (Д. И. Черкаев. Доносительство и сигнализирование: зло или благо для российских компаний? // Акционерное общество. № 3 (22), 2006). По оценкам Счетной палаты США за период 1987–2008 гг. в казну было возвращено 22 млрд. долл, (доходы истцов зачастую измеряются миллионами долларов). Т. е. в расчете на год получается более одного миллиарда долларов. Можно предположить, что вознаграждения осведомителей составляют ежегодно 150–250 млн. долл.
Корпоративное доносительство
Еще до появления законов об информаторах государственных регуляторов в корпоративных структурах по инициативе акционеров и высших менеджеров стал формироваться институт внутренних (корпоративных) информаторов. Последние должны были оперативно информировать о всяких «отклонениях» в деятельности корпораций службам внутреннего контроля и аудита, а те — руководству компании. Такое информирование поощрялось либо премиями, либо продвижением по служебной лестнице. Никакого федерального законодательства, которое бы регламентировало активность корпоративных информаторов, в США до недавнего времени не было. Каждая компания сама определяла порядок и организацию внутреннего финансового контроля и участие в этом контроле информаторов.
В конце 1990-х — начале 2000-х гг. в Америке произошла серия крупных скандалов, связанных с фальсификацией финансовой отчетности, злоупотреблениями по части использования забалансовых операций и внебиржевых операций (особенно в части, касающейся производных финансовых инструментов) и т. п. Особенно широкий резонанс имел скандал с крупнейшей энергетической корпораций Энрон, в котором были замешаны многие лица из высших эшелонов власти США. Реакций на эти скандалы стало принятие в 2002 году закона Сарбанеса-Оксли (The Sarbanes-Oxly Act). Закон повысил требования к внутреннему контролю в компаниях, зарегистрированных в США, потребовав, в частности, внедрить системы контроля, называемые whistle blowings. Стукачество становится неотъемлемой частью американской корпоративной культуры. Закон 2002 года не определяет порядок материального поощрения информаторов (whistle blowers), но предусматривает их защиту от мер возмездия со стороны руководства компании. (Статьи 806, 1107).
