Подчинение Госполитохраны ВЧК было практически неприкрытым — она не стеснялась даже пересылать в ЧК некоторых своих арестованных. По селам и станицам террор отдали на откуп партизанам. Использовать их в роли карателей тоже оказалось очень удобно. Никаких законов и распоряжений центральной власти они не признавали, так что "демократическая республика" выглядела вроде и ни при чем. А суд и расправа у партизан были короткими. Кого комбриг решит — того и в «расход». Если вообще не поленятся довести до комбрига, вместо того чтобы прикончить по пути "при попытке к бегству". Расправа тут пошла примерно по «донскому» сценарию 1919 года.
Уничтожалась казачья верхушка: кто-то когда-то избирался поселковым атаманом, кто-то высказывался против советской власти, кто-то просто оказался слишком богатым. Сводились старые счеты, накопившиеся в условиях гражданской войны, а то и раньше.
В этой обстановке и происходили выборы в Учредительное Собрание ДВР, когда запуганные и затерроризированные избиратели вынуждены были думать не о какой-то там политике, а о собственной жизни. Бесцеремонно расправлялись и с политическими соперниками. Так в ст. Зоргол партизаны убили кандидата от партии эсеров Я. Гантимурова, видного казачьего деятеля, объезжавшего станицы в ходе предвыборной кампании и явно одерживавшего верх в Приаргунье. В результате прошел большевистский кандидат, оставшийся в единственном числе. Избирательные комиссии, конечно же, тоже очутились под контролем коммунистов.
Некоторые депутаты стали чисто номинальными. Например, несмотря на обстановку красной «демократии», в Учредительное Собрание оказались избранными популярные в народе начальники каппелевцев: командующий армией ген. Вержбицкий, командир 3-го корпуса ген. Молчанов. Видя, что творится в Чите, они, естественно, из Китая не приехали. В феврале 1921 г. Учредительное Собрание ДВР начало работу. Результаты выборов вполне соответствовали условиям их проведения. Из депутатов 91 представляли большевиков, 18 эсеров, 180 было от крестьян — «большинства» (сторонников коммунистов), 41 от крестьян «меньшинства» (сторонников других партий). Любопытно, что основной сложностью для коммунистического руководства стало как раз подавляющее большинство, которое оно себе создало. Теперь приходилось с боем протаскивать каждое положение "буржуазного парламентаризма", каждую формулировку "демократических свобод" и вообще всеми силами отбиваться от предложений о "советской власти" и воссоединении с РСФСР. Не объявишь же с трибуны «парламента», что сам этот «парламент» — надувательство, пока еще необходимое в политических целях. Поэтому работа Собрания затянулась до апреля. Была принята демократическая конституция, территорией ДВР провозглашалось все пространство от Байкала до Тихого океана. Само Учредительное Собрание переименовали в Народное, ставшее парламентом ДВР, и принялись формировать правительство. Конечно, даже по конституции при таком большинстве депутатов коммунисты имели полную возможность сделать его однопартийным. Но тогда идея "буферного государства" опять терялась. Перед Японией и странами Запада нужно было создавать видимость коалиции. И образование правительства растянулось еще на месяц.
Лидеры большевиков, находившиеся в курсе всех хитростей дальневосточной политики Москвы — председатель правительства Красношеков, председатель совета министров Никифоров, — должны были ломать сопротивление товарищей по партии, не понимавших, зачем идти на уступки уже раздавленным политическим конкурентам, и еще и уговаривать этих конкурентов принять второстепенные портфели. В итоге меньшевикам достались посты министра промышленности, министра финансов и председателя правления Дальбанка, эсерам — министра юстиции, народным социалистам — министра просвещения. Тут действовал и другой принцип — противникам отдали все направления, пребывавшие в полном развале. Себе же оставили министерства иностранных дел, внутренних дел, земледелия, военное министерство, ГПО и Верховный суд.
Пока вершилась высокая политика, в Забайкалье продолжался террор, и казаки стали уходить в Китай, в Монголию. Процесс облегчался тем, что до революции граница здесь была открытой. Многие казаки за небольшую мзду китайским чиновником строили на маньчжурской территории заимки, где содержалось их главное богатство — стада, табуны, отары (это обходилось даже дешевле, чем в России, учитывая стоимость земли и налоги). Такие хозяева ушли первыми, еще зимой. Другие, у кого зимовья скота находились на русской стороне, начали миграцию в апреле, перед вскрытием рек, когда оставалось подождать всего немножко до появления подножных кормов. Шли со стадами в сотни и тысячи голов. Кому-то удавалось проскочить со всем хозяйством, кого-то перехватывали народармейские пикеты, открывая пулеметный огонь, — и тогда многочисленные туши перебитого скота устилали лед пограничных рек. Всего за границу откочевало около 15 % забайкальского казачества.
Потом красные произвели карательный налет на китайскую территорию. Два отряда под общим руководством партизанского комбрига Федорова перешли границу, напали на несколько эмигрантских поселков, образовавшихся там, и ограбили их. Угнали скот, перерыли имущество, разыскивая деньги и золото (некоторые казаки успели перед уходом за рубеж распродать дома и хозяйства, а в ДВР было золотое обращение). Два десятка богатых казаков арестовали. Затем, по-видимому, сообразив, что арест в соседнем государстве чреват лишними проблемами, один отряд своих пленных отпустил, другой — перебил. По поводу набега эсеровская фракция Народного Собрания ДВР делала запрос правительству — разумеется, оставшийся без последствий.
Весной 1921 г. коммунистическому руководству казалось, что после разгрома Семенова у ДВР не осталось серьезных противников. Однако это оказалось не так. Глядя на события в Забайкалье, стали задумываться владивостокцы — нужна ли им такая «демократия»? Они и раньше-то относились к ДВР настороженно. И когда Учредительное Собрание провозглашало власть новой республики до Тихого океана, Приморье признавать над собой эту власть было абсолютно не склонно. А физически подавить там инакомыслящих большевики не могли — в Приморье оставались японцы. Они вели свою политику и к русским вопросам относились с позиций собственных интересов, но сильно обиделись, что их так нагло провели с Забайкальем.
12.05 завершилось формирование правительства ДВР, а сразу после этого, 26.05, в Приморье произошел очередной переворот (Владивосток побил в данном отношении все «рекорды» — в 1917–1922 гг. власть здесь менялась 14 раз, причем, называя эту цифру, современники оговаривались — "если не ошибаюсь"). Образовалось Временное Приамурское правительство, которое возглавили промышленники, братья Меркуловы. Новая власть тоже была коалиционной, но уже без большевиков. Отстранить их от участия в руководстве оказалось тем легче, что регионально-сепаратистское течение коммунистов, склонное к коалиции, было уже подавлено центром, а самая деятельная группа во главе с Никифоровым, заправлявшая во Владивостоке в 20-м, переместилась в Читу, в руководство ДВР.
Новое правительство понимало, что красные не оставят его в покое. Что рано или поздно с ними придется столкнуться в той или иной форме — РСФСР, ДВР или партизанских соединений. Нужно было удержать собственную территорию от вражеских поползновений. И к тому же правительство не теряло надежды распространить свое влияние на другие регионы Дальнего Востока и Сибири считалось, что в результате бесчинств они должны выступить против коммунистов. Требовалась крепкая и надежная армия, а своих, владивостокских частей и малочисленного уссурийского казачества для этого было явно недостаточно. Но армия имелась почти готовая — за границей, в Китае. И Меркуловы повели переговоры с белогвардейцами, оказавшимися в эмиграции. Ген. А. Н. Пепеляев их приглашение отверг, не желал сотрудничать с японцами. Зато предложение приняли каппелевцы. Из Харбина и других пунктов КВЖД, где они разместились в беженских условиях, их ядро выехало во Владивосток под руководством ген. Молчанова, командовавшего у Колчака знаменитой Ижевской дивизией и прошедшего с подчиненными весь путь от Урала до Читы и Харбина. На службу владивостокской власти каппелевцы поступили, сохранив свое прежнее название и восстановив, по возможности, прежние части.
