В этой реформе были и исключения. Например, оборонка не была реорганизована, так и оставшись в рамках министерской системы. Сельское хозяйство реформа фактически не затронула, поскольку сельское хозяйство и до этого управлялось в первую очередь по территориальному признаку. Конечно, существовало центральное министерство сельского хозяйства, но ключевой единицей управления все же была область. И первый секретарь обкома отвечал за развитие сельского хозяйства в управляемой им области.
В результате реформы совнархозов власть из центров была передана на места, и полномочия секретарей резко увеличились. Конечно, были председатели совнархозов и исполкомов, но ключевой фигурой все равно оставался секретарь обкома, потому что ведущая роль партии в советской системе никуда не делась.
Идея создания совнархозов появилась из-за того, что министерская система мешала кооперации на местах. Все планировалось через центр, а центр не знал конкретных нужд на местах, и из-за такого планирования кооперация между предприятиями в одном регионе была невозможна. К тому же центр знал только нужды больших предприятий, а мелкими почти не занимался. Поэтому цель реформы была – наладить связи между предприятиями в рамках регионов. Но конечно, реформа имела и обратную сторону – в итоге нарушались связи внутри отраслей. И это была та сложность, которая, в сущности, и погубила всю реформу. Хрущев пытался решить проблему ведомственности, а уперся в то, что на местах возникло так называемое «местничество».
Каковы были конкретные результаты у этой реформы, сказать трудно, ведь создание совнархозов являлось лишь одной частью хрущевской экономической политики. Уже упоминаемое перераспределение инвестиций из тяжелой промышленности в легкую происходило независимо от реформы совнархозов.
Сама же эта реформа в целом для страны не изменила тенденцию падения темпов роста, которая началась в 50-е годы и продолжалась вплоть до распада Советского Союза: темпы роста в промышленности падали год от года. Но для некоторых областей и для некоторых групп секретарей эффект был положительный, потому что существовал еще один важный момент реформ – это изменение стимулов в системе.
В советской системе все государственные служащие отвечали карьерой за итоги своей деятельности. До этого за развитие промышленности отвечали министры. Но проблема оценки их деятельности была в том, что у каждой отрасли есть своя специфика, и трудно сравнивать отрасли друг с другом. И поэтому сложно понять, кто работает хорошо, а кто плохо. И неясно: то, что в одной отрасли низкие темпы роста, а в другой высокие, – это объективные явления или результат плохой работы министра. В случае с областями, когда система переходит на территориальный уровень и ключевой фигурой в промышленности становится секретарь, области друг с другом сравнивать проще. А следовательно, проще продвигать тех, кто хорошо работал, и снимать тех, кто плохо работал. Именно это и произошло – статистические данные свидетельствуют, что действительно, в годы реформы совнархозов повышали тех секретарей, в регионах которых работала промышленность, а снимались и отправлялись на более низкие позиции те, у кого на территориях были низкие темпы роста.
Но у реформы были и оборотные стороны. И в первую очередь – это проблема местничества. Когда секретари и региональные власти стали ответственными за экономику в своем регионе, они стали уделять внимание собственному региону в ущерб межрегиональному сотрудничеству. Раньше, когда директор предприятия подчинялся министру и должен был поставить продукцию в другой регион, министр ему говорил: «Поставляй. Ничего не знаю – это в рамках нашего министерства». После реформы совнархозов министров уже не было, зато был секретарь, который говорил: «Меня не интересует, что происходит в другом регионе».
В результате межрегиональные поставки не выполнялись, что наносило ущерб государственному плану. А новые документы, которые стали доступны после открытия архивов, показывают, что и доля так называемых внеплановых капвложений в регионах резко выросла после реформы совнархозов. Т. е. секретари пускали средства только на те нужды, которые они считали приоритетными именно для себя, и за счет этого страдала экономика в целом.
Хрущев пытался преодолеть эти проблемы, создавая так называемые государственные комитеты по отраслям, которые должны были отвечать за развитие науки и за внедрение новых технологий на местах. И более того, в конце 1962 года он провел еще одну реформу – поделил устройство партии и Советы народных депутатов на промышленные и сельскохозяйственные. В результате реформы политической системы каждый секретарь отвечал либо за сельское хозяйство, либо за промышленность. И ситуация в промышленности или соответственно сельском хозяйстве напрямую должна была влиять на его карьеру. С одной стороны, Хрущев хотел добиться специализации, а с другой – создать дополнительные карьерные стимулы. Но проблема заключалась в невозможности поделить всю жизнь в регионе строго на сельское хозяйство и на промышленность. Например, сотрудники милиции и органов безопасности жаловались: «А что теперь, нам надо делить шпионов на сельских и промышленных?»
Кроме чисто экономических целей, реформа в какой-то степени была неосознанной попыткой Хрущева расколоть партийный монолит и создать хотя бы какое-то подобие политической конкуренции. Но это разделение аппарата просуществовало всего два года и стало одной из причин снятия Хрущева. Конечно, секретари были недовольны, что потеряли половину своих полномочий. Победа противников Хрущева во многом зиждилась именно на этом недовольстве секретарей. Их количество увеличивалось в два раза. Но новые секретари, которые появились в результате реформы, не были членами ЦК (члены ЦК были выбраны на предыдущем съезде), и это обеспечило победу брежневского заговора в октябре 1964 года – против Хрущева проголосовали все обиженные реформой.
До населения суть перемен доносилась урывками. В отдельных речах Хрущев объяснял, что и зачем делалось. Потом это появлялось в прессе. Публично для народа, если вернуться к реформе совнархозов, была озвучена только одна ее причина: то есть преодоление ведомственности и усиление кооперации на местах.
Среди экономических вопросов хрущевской эпохи важное место занимает импорт зерна. Первая закупка была сделана в 1963 году. В 1967 году на закупку зерна затратили 50 тонн золота, а в 1972 году, то есть в разгар брежневского правления, – 458 тонн золота за один год. То же самое можно сказать и про дефициты, о которых многие вспоминают. Не из-за реформ Хрущева или вопреки им возник дефицит, и не из-за совнархозов, а потому что без рынка и в условиях плановой экономики дефицит – естественное явление.
В начале 60-х годов проблемы с хлебом действительно усилились. Тут сошлось вместе несколько причин, которые едва ли можно связывать с реформами в сельском хозяйстве. Прежде всего из-за засухи был очень плохой урожай в 1962–1963 годах. Это и послужило непосредственной причиной решения Хрущева об импорте зерна в 1963 году. При этом в 1964 году, тоже при Хрущеве, импорта не было. Систематический импорт начался с времени правления Брежнева. Хрущев как раз решение 1963 года ставил себе в заслугу, потому что считал, что впервые в условиях засухи государство не допустило голода, а решило закупить зерно. В предыдущие годы – в голод 1932–1933 годов, вызванный коллективизацией, и засуху 1946 года – никаких закупок хлеба не было.
