Правительство было лишь одним из препятствий на пути Ельцина. Вторая преграда скрывалась в регионах страны, где губернаторы, осмелев, снижали рейтинг Ельцина, игнорировали правительственные инструкции, присваивали федеральную собственность и втягивали на местном уровне федеральных чиновников в свою команду. Они перечисляли меньше налоговых поступлений в центр, тем самым подрывая федеральный бюджет. Некоторые активно поддерживали коммунистическую оппозицию. Местные политики, по-видимому, принимали во внимание популярность Ельцина в регионах. Там, где поддержка президента снижалась намного быстрее, губернаторы были склонны занимать более жесткую позицию.
Критический момент наступил в сентябре 1993 года, когда Ельцин объявил чрезвычайное положение и приказал распустить Верховный Совет. Хасбулатов и Руцкой скрылись в Белом доме с группой оппозиционных депутатов. В разгар этого национального кризиса 15 региональных губернаторов выступили против действий Ельцина и даже сплотились вокруг правительства. Местные тенденции популярности Ельцина помогают объяснить, какие губернаторы приняли такую позицию. В регионах, где поддержка Ельцина снизилась в течение предыдущих двух лет, 30 % губернаторов публично выступали против него; там, где поддержка Ельцина наоборот усилилась, – только 11 % опрошенных выступили против.
У Путина, чей рейтинг был выше 80 %, не было таких проблем. Ранее непокорные губернаторы вдруг стали его убежденными сторонниками. Они игриво улыбались и вряд ли издали хоть какой-нибудь звук, когда он лишил их места в Совете Федерации (и всего, что было связано с депутатской неприкосновенностью), поручил президентским префектам наблюдать за ними, сократил их долю доходов в бюджет с 54 % в 1999 году до 35 % в 2005 году и наконец отменил всенародные выборы на их должности.
Губернаторы, осмелев, игнорировали правительственные инструкции и присваивали федеральную собственность.
Поддержка президента сама по себе не изменяла политическую арену. Всплеск рейтинга Путина был частью самоусиливающегося комплекса позитивных сдвигов: увеличившихся налоговых поступлений, расширенных государственных расходов (в реальном выражении), оживленного общественного оптимизма – все это подпитывалось экономическим восстановлением и помогало поддерживать имидж эффективно действующего президента. Убеждение в том, что действия президента эффективны, в свою очередь увеличило его общественную поддержку. Но популярность президента состояла не только в осуществлении функции президентской власти. Его рейтинг был барометром, которым другие субъекты власти пользовались для оценки политической обстановки. Высокие рейтинги сигнализировали противникам Кремля, что с их стороны было бы глупо рисковать. Если бы они это сделали, они бы оказались одни, став легкой добычей для защитников президента. Когда «столбик ртути» опускался вниз, для все той же движимой личными интересами элиты это означало, что было безопасно пойти наперекор правительству, разорвав в клочья проекты президента, захватив власть и деньги себе.
Хотя это гораздо усложняло принятие изменений, низкая популярность президента все же могла повлиять на ситуацию. Даже в тяжелых обстоятельствах в середине 1990-х годов команда Ельцина смогла осуществить некоторые реформы. Это потребовало больших тактических навыков и правильного выбора методов (как описано в главе 6). С другой стороны, даже при очень высоких рейтингах Путину не удалось достичь многих поставленных целей. Он был побежден не столько политической оппозицией, сколько степенью сложности проблем и противоречиями его целей.
Последствия
Подводя итог, следует отметить, что тяжелый упадок экономики России после 1989 года и энергичное восстановление после 1998 года изменили расстановку политических сил. Как только экономика стала приходить в упадок, то же самое стало происходить и с общественной поддержкой Горбачёва и Ельцина; когда началось восстановление экономики, это помогло поддерживать Путину его высокий рейтинг. Популярность президента и экономические показатели, лежащие в ее основе, определяли, является ли президент свободным в принятии и реализации новых политических стратегий или же его действия блокируются коалицией противников. Когда президенты были очень популярны (Горбачёв в 1987–1989 годах, Ельцин в 1989–1991 годах и Путин с 1999 года), у них была широкая свобода выбора пути
[119]
дальнейшего развития своей страны. Когда их рейтинг опускался, они топтались на месте и боролись за выживание.
Российские нефтяные и газовые доходы имели важное значение в этой истории: они повлияли на эффективность экономики. Но это происходило не постоянно на протяжении всего времени. Например, во время бума в 1999–2001 годах популярность Путина начала расти, скорее всего, благодаря конкурентоспособности, созданной девальвацией (см. главу 6). И только после 2005 года цены на нефть стали основными стимулами роста (рост добычи нефти и доходов в 2001–2003 годах пошли на пользу и Кремлю, и остальным нефтяным олигархам, спровоцировав между ними конфликты). В то же время, хотя быстро развивающаяся экономика и увеличение налоговых поступлений от продажи нефти и газа после 1999 года предоставляли президенту значительную свободу действий, они не гарантировали, что он будет использовать эту свободу для того, чтобы сделать правительство более авторитарным. Это решение принадлежало лично Путину. Если бы в России в 2000 году был президент с глубокими демократическими убеждениями, он мог бы использовать экономическое возрождение и связанный с ним рост популярности действующего президента для укрепления либеральных институтов. Кроме того, стремительное падение цены на нефть в 1980-е годы не сделало политическую открытость Горбачёва неизбежной. Напротив, более прагматичная стратегия политического самосохранения только усилила бы контроль на внутреннем рынке, сократила расходы, а также болезненно настроила бы рынок по отношению к новым международным условиям. Это то, что сделал бы Андропов. Это, как сказал Горбачёв в свойственной ему манере, относилось к нему лично. В определенные моменты идеи лидеров играли чрезвычайно важную роль.
Здесь мое мнение в некоторых вопросах отличается от общепринятых точек зрения на российскую политику. Характеризуя политические системы, большинство людей начинают с изучения их институтов – правил образования и структур правительства. Каким образом конституция распределяет обязанности между различными ветвями государственной власти и между центральными и региональными властями? Как избирается правительство – по мажоритарной или пропорциональной избирательной системе? Насколько велики формальные полномочия президента по сравнению с правительством? Неудивительно, что в России с 1991 года такие различия объясняют очень мало. Система работает совершенно по-другому в разное время даже без каких-либо значительных изменений в институтах. И наоборот, крупные реформы институтов не очень эффективно повлияли на результаты политики.
