Пусть при множестве противоречий и трудностей, но складывается, выстраивается система глобальной власти, если угодно, глобального суверенитета, который реализуется сетевой структурой, образованной руководством ведущих держав, транснациональных корпораций и международных организаций вроде ВТО. Многим казалось, что это будет «империя демократии» и США в ней отводится роль условной метрополии, пусть не единственного центра, но такого, который «равнее» остальных. Однако чем дальше, тем очевиднее (в том числе на фоне углубляющихся расхождений между Америкой и Евросоюзом), что утвердится совершенно полицентрическая структура, и постхристианскому леволиберальному Западу придется с этим мириться.
У России есть все шансы сыграть в этом процессе одну из ключевых ролей и обеспечить себе выгодные позиции в глобальной «империи». Надо просто ничего не бояться и не стесняться.
[52]
О губернаторской реформе
13 сентября 2004 года Владимир Путин объявил о реформе системы региональной исполнительной власти. Суть ее состояла в том, что впредь главы будут не избираться на прямых выборах, а назначаться парламентами по представлению президента. Прошло два года, и, думается, теперь можно поговорить о губернаторской реформе обстоятельно и попробовать подвести некие промежуточные итоги.
1
Реформу 2004 года часто интерпретируют как отмену или игнорирование конституционной нормы о выборах глав регионов. Люди, утверждающие подобное, обнаруживают свою некомпетентность как в правовых, так и в исторических вопросах.
Начнем с того, что в Конституции ничего не говорится о порядке занятия должности главы. Урегулировать этот вопрос поручено федеральному законодателю, он свободен в выборе между разными способами наделения полномочиями (прямыми выборами, косвенными выборами, назначением).
Известная правовая позиция Конституционного суда об обязательных прямых выборах глав, зафиксированная в одном из его постановлений 1996 года, не может считаться императивным требованием.
Во-первых, суд по общему правилу не имеет правотворческих полномочий.
Во-вторых, в тех случаях, когда судьи все же фактически выполняют правотворческую функцию (толкуя конституцию, признавая неконституционными нормативные правовые акты и тем самым лишая их юридической силы), нормативные положения содержатся в резолютивной части их постановлений, в то время как упомянутое положение о прямых выборах глав изложено в мотивировочной части постановления.
В-третьих, в 2005 году суд разработал новую правовую позицию по этому вопросу, формально уточнил, а фактически изменил свое мнение.
2
Теперь рассмотрим исторический аспект. С 1991 года в российских республиках начали учреждать посты президентов. Пионером был Татарстан. 12 июня 1991 года, несмотря на возражения российского руководства, там прошли прямые президентские выборы, на которых избрался Шаймиев. Кстати, в этот же день, правда, уже с согласия Центра, были избраны мэры Москвы и Ленинграда (надо иметь в виду, что эти города тогда не имели статуса субъектов Федерации, они его получили лишь в 1992 году вместе с краями, областями, автономными округами и Еврейской автономной областью). За Татарией вскоре последовали Адыгея, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Мордовия, Тува, Якутия и другие.
После событий 19–21 августа 1991 года, обычно именуемых путчем, Верховный Совет РСФСР, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, учредил администрации краев, областей, автономной области и автономных округов. Они заменили исполкомы Советов народных депутатов. Республики и Москву с Санкт-Петербургом (Ленинград был переименован в сентябре) эта реформа не затронула. Глав администраций в принципе предполагалось избирать на прямых выборах, но в качестве временной меры назначать и отстранять их было поручено президенту (требовалось, правда, утверждение его решений соответствующими советами). Ельцин и его команда решительно взялись за дело и за несколько месяцев расставили назначенцев везде, где было можно (назначали как «заслуженных демократов», так и бывших советских и партийных функционеров).
Повсеместные выборы глав Верховный Совет запланировал провести уже 8 декабря 1991 года, были даже приняты необходимые законы. Но 1 ноября Ельцин добился от Съезда народных депутатов 13-месячного моратория на проведение выборов всех уровней (кроме уже назначенных выборов президентов республик) и закрепления за собой права назначать и отрешать всех глав (кроме республиканских). Мораторий истек в декабре 1992 года. Тогда съезд рекомендовал отложить все выборы глав (опять же кроме республиканских) до 1995 года. Однако регионам, которые по тем или иным причинам очень хотели провести выборы, разрешили это сделать. Здесь явно сыграло свою роль стремление Центра поскорее выстроить противовес президентам республик. В 1993 году были избраны главы Красноярского края, Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской областей. В 1994-м главу выбрала Иркутская область.
3 октября 1994 года Ельцин подписал указ, которым уравнял в правах избранных глав и своих назначенцев и установил, что впредь будет назначать и отстранять всех глав, кроме республиканских, пока иной порядок не установит законодатель (хотя в 1995 году президент назначил главу Карачаево-Черкесской Республики). Выборы глав, за исключением республиканских, согласно указу можно было проводить лишь в индивидуальном порядке с личного президентского разрешения. В 1995-м было позволено провести выборы в Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Свердловской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях.
В том же году развернулась полемика вокруг порядка формирования состава Совета Федерации. Согласно Конституции первый состав палаты, избранный на прямых выборах в 1993-м на два года, нужно было заменить. При этом из конституционных положений следовало, что новые сенаторы не могут избираться на прямых выборах. Для Ельцина, готовившегося к переизбранию, было важно обеспечить лояльность Совфеда и добиться включения в него глав-назначенцев (их тогда было 47) и своих сторонников из числа «всенародно избранных», а также задобрить остальных регионалов. Его не поддерживали ни действующие сенаторы, ни думцы, но в итоге последних удалось убедить принять закон, по которому в Совфед автоматически включались региональные главы и спикеры. В качестве уступки думской оппозиции, горевшей желанием поскорее избавиться от назначенцев, а также регионалам, желавшим укрепить свои позиции, в законе записали требование не позднее декабря 1996 года провести выборы глав во всех регионах, где их еще не было.
Тем не менее последний назначенец — глава Карачаево-Черкесии Хубиев — был заменен избранным Семеновым только в 1999 году. Более того, глава Мордовии Меркушкин, избранный в 1995-м Конституционным собранием, лишь в 1998-м переизбрался на прямых выборах. В Дагестане глава так никогда всенародно и не избирался. Исполнительную республиканскую власть возглавлял председатель государственного совета (органа, неофициально именовавшегося «коллективным президентом»), которого избирало Конституционное собрание. С 1994 года этот пост занимал Магомедов. Для этого региона в итоге даже была сделана специальная оговорка в федеральном законе. На Алтае и в Удмуртии до последнего держались за принятую в начале 1990-х парламентскую форму правления, в одной республике глава был избран лишь в 1997 году, а в другой вообще в 2000-м(!).
