Таким образом, при некоторых дополнениях проект Морозова выглядит более демократичным. Но, надо думать, в наших условиях власть найдет возможности управления выборами при любом развитии событий. Морозовский проект вовсе не исключает возможности манипулирования через губернаторов, особенно назначаемых, просто сделать это будет значительно труднее. Отсюда следует, что проблема состоит не только и не столько в избирательной системе: она может упростить или усложнить задачу управления выборами, но чтобы выборы стали свободными, одной избирательной системы недостаточно.
В декабре 2004 года в Думу президентом внесен законопроект о реформе избирательной системы. Из разъяснений Вешнякова на встрече с депутатами стало ясно, что критика отчасти пошла впрок. Хотя сам Морозов свои идеи публично не отстаивал, все же частично они, видимо, оказались учтены. Число мандатов, полученных партией, к концу 2004 года предлагалось считать в зависимости от абсолютного числа голосов, полученных ею в стране, а партии отныне обязаны выдвигать кандидатов по округам и агитировать за них. Возможности манипулирования партийными списками в Москве все же сохраняются: блокирование запретят, обязательная нижняя граница в 50 тысяч партийных членов уже введена, 7-процентный барьер сохраняется! Даже если Путин стремился к демократизации и политической конкуренции, то в какой-то момент он столкнулся с дилеммой: либо неопределенность, свойственная демократии, либо управляемость демократии. Российский президент выбрал второй вариант.
Парламент: неразрешимый конфликт – послушность – равновесие
Классические функции парламента в демократической стране – законотворчество, контроль и формирование правительства. Из них Федеральное собрание Российской Федерации выполняет только первую, под аккомпанемент постоянных разговоров о том, что все законопроекты должно готовить правительство. Для системы разделения властей является ключевой контрольная функция. У нас она выполняется ровно в той мере, в какой это устраивает исполнительную власть. Именно поэтому до сих пор не принят закон о парламентских расследованиях.
История российского парламентаризма в новое время начиналась с острого противостояния Верховного Совета и исполнительной власти во главе с президентом. Поначалу конфликт казался неразрешимым – вариант с победой одной из ветвей власти, свойственный революционному периоду, нельзя было назвать конструктивным. Ситуация «правительство правит, а парламент в оппозиции» ненормальна. Парламент должен реализовывать идею о политической конкуренции и оппозиционном меньшинстве, а также способствовать поиску компромиссов.
Между тем практически во все время правления Ельцина, за исключением, пожалуй, периода между выборами 1993 и 1995 годов, парламент играл роль оппозиции. Конфликт уже перестал быть неразрешимым, компромиссы достигались, но весьма дорогой ценой. Бюджеты принимались с огромным дефицитом, коммунисты пробили подоходный налог с нереалистично прогрессивной шкалой. Важнейшие реформы (земельная, налоговая, пенсионная, ЖКХ, трудовых отношений) блокировались, было затруднено принятие антикризисных мер (например, для правительства Кириенко), что препятствовало получению кредитов Международного валютного фонда и в конечном счете сделало кризис 1998 года неизбежным.
Пытаясь застраховать себя от повторения ситуации 1993 года, Ельцин значительно отредактировал Конституцию, и полномочия парламента оказались урезаны. В результате страна получила безответственный, популистский парламент, депутатов которого правительству пришлось буквально покупать, чтобы провести самые необходимые законопроекты.
Но когда ситуация изменилась и Путин уже получил твердое большинство в Думе, качества парламента, мешавшие ему эффективно выполнять свои функции, не исчезли. Откровенный популизм сменился послушностью, готовностью, не задумываясь, одобрить все, что вносят в парламент президент и правительство. В связи с этим характерен пример с Законом о митингах близ зданий госучреждений. Текст, содержавший прямые нарушения конституционных норм, был принят в одно касание. Президент, которому, видимо, доложили о неприличности происходящего, остановил этот законопроект: послушность, как выяснилось, также может иметь отрицательные последствия. Сервильность парламента сыграла с ним еще более злую шутку при прохождении Закона о монетизации льгот: не была бы по команде из Кремля прекращена дискуссия, быть может, и в январе 2005 года пенсионеры не вышли бы на улицы.
О недостатках нынешнего Совета Федерации прежде не говорил только ленивый. Однако я полагаю, что та его форма, которая существовала до Путина, была худшей: объединение глав исполнительной власти в регионах как федеральных законодателей неминуемо чревато угрозами для авторитета центральной власти. Нынешняя модель Совета Федерации, организованная по форме германского бундесрата, представляется неудачной не сама по себе, а в силу принятых в России порядков, когда места в сенате занимаются либо прямыми назначенцами губернаторов, либо лоббистами крупных компаний, важных для экономики того или иного региона.
Сегодня постоянно муссируется идея введения выборности членов Совета Федерации, не требующая обязательного изменения Конституции. Центризбирком уже внес предложение о том, чтобы законодательные и исполнительные органы власти субъектов Федерации выдвигали кандидатов для всенародного голосования (Время новостей. 2004. 29 июня). С другой стороны, присутствует и иная точка зрения, предусматривающая жесткую альтернативу: либо сенаторы представляют губернатора и законодательное собрание, что соответствует Конституции, либо сенаторы избираются населением. Возражение, что в случае выборности сенаторов минимальные различия между верхней и нижней палатами окончательно исчезнут, на мой взгляд, не слишком состоятельно. В США принцип выборности сенаторов работает, Сенат не рассматривается здесь как палата штатов, а является еще одним компонентом в системе сдержек и противовесов, реализующей разделение властей. Введение выборности сенаторов, выдвигаемых федеральными партиями и избираемых по мажоритарной системе (американская модель), может решить и многие российские политические проблемы. В этом случае, впрочем, следует изменить Конституцию.
Представляется очевидным, что практика разделения властей в России пока не получила должного развития. Идея их независимости не прижилась и по-настоящему так и не была апробирована: какие бы меры по организации политического пространства не предпринимались, все равно, как сказал В. Черномырдин, «получается КПСС». В данном случае снова устанавливается вертикаль власти, во главе которой стоит царь с двором или генсек с центральным комитетом, принимающие решения, но не имеющие никакой ответственности, а далее правительство, парламент, суд и прокуратура, выстроенные в единую иерархию. Эта модель уже не раз демонстрировала свою порочность. В отношении создания нормальных условий для существования парламента сделан серьезный шаг назад.
В связи с переходом к пропорциональной системе выборов в Думу по партийным спискам и особенно назначением губернаторов действующая модель Совета Федерации вообще утрачивает смысл: назначаемые президентом губернаторы определяют половину сенаторов. Прямые выборы сенаторов по мажоритарной системе казались весьма логичным, но вряд ли проходимым решением: во-первых, надо менять Конституцию, во-вторых, любая выборность сегодня отрицается в том случае, если она вносит неопределенность. Следует ожидать дополнительных изменений в данной сфере, в числе которых находится и идея возвращения губернаторов в Совет Федераций, однако построить логическую и прозрачную систему отношений таким образом не удастся. По всему ясно, что складывается ситуация, которая рано или поздно потребует радикальной перестройки здания российского парламентаризма.
