Конечно, может быть, Администрации Президента или Минфину удобнее иметь 30 крупных губерний взамен 89 или 80 субъектов Федерации. Но подобными удобствами стоит пренебречь ради сохранения сложившихся связей и центров тяготения, традиций самостоятельности. Тем более что уже созданы федеральные округа, и они могут в дальнейшем играть важную роль в территориальном управлении.
Конкурентный бюджетный федерализм. Рыночное и демократическое решение проблем межбюджетных отношений Федерации и ее субъектов состоит в последовательном проведении принципа самостоятельности бюджетов и наделении властей субъектов Федерации правом установления собственных налогов и сборов, в повышении ответственности местных властей за состояние экономики и финансов своих регионов в рамках установленного законом разграничения полномочий. Тем самым реализуется правило «один бюджет – один налог». Между субъектами Федерации возникает конкуренция за создание лучших условий для бизнеса.
Такой подход противостоит используемой ныне практике централизации финансовых ресурсов и последующего их перераспределения в виде трансфертов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Эта практика, предполагающая возможность ежегодного пересмотра источников и норм распределения налогов, закрепленных за бюджетами разных уровней, подрывает ответственность регионов, способствует усилению иждивенческих настроений и ослаблению стимулов развития.
Конкурентный бюджетный федерализм, напротив, усиливает стимулы развития. Против него выдвигается тот довод, что в России существуют очень глубокие различия в экономическом развитии и доходной базе регионов, которые обусловливают необходимость масштабного перераспределения средств. Но конкурентный бюджетный федерализм не исключает трансфертов из федерального бюджета отстающим регионам. Мы считаем целесообразным использование целевых трансфертов, например, на поддержание федеральных стандартов здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения. В особо сложных случаях в отдельных регионах возможно введение на определенный срок федерального финансового управления. Используя эти методы, можно свести к минимуму риски, связанные с повышением финансовой самостоятельности регионов, и в то же время воспользоваться ее плюсами.
1. 5. Гражданское общество и самоуправление
Демократия рассматривает гражданское общество как свою естественную основу, а местное самоуправление и некоммерческие гражданские организации – как школу первой ступени для гражданина.
Гражданское общество, предполагающее готовность граждан защищать свои права и свободы, уважая права и свободы других, участвовать в общественных делах и организоваться в этих целях, не является для России чем-то чужеродным. У нас издавна были сильны традиции общинной жизни, которые активно использовались и государством. Во второй половине XIX века большое развитие получило земское движение. И при советской власти поначалу граждане через Советы и другие общественные организации проявляли высокую гражданскую активность. Но всегда преобладало стремление деспотического государства подчинить себе людей, добиться их покорности, превратить гражданина в раба или подданного. Это постоянное давление в конце концов сформировало особый тип человека, в котором пассивность и покорность властям сочеталась с воровством и бунтарством, со стремлением укрыться от закона и государства в тени, в частной жизни.
Поэтому общепринятым можно считать представление, что в России нет гражданского общества, и, стало быть, мы не готовы к демократии. Иной раз утверждается, что россиянам вообще не присущи качества, необходимые для гражданского общества и демократии. Такая позиция очень удобна для власти, для бюрократии.
Мы решительно отвергаем подобные утверждения. У нас есть разные традиции и национальные черты, в том числе и те, от которых лучше избавиться. Российские демократы не должны потакать порокам нашей национальной культуры. Напротив, следует прямо говорить о них согражданам, не боясь не понравиться. В этом состоит подлинный патриотизм, а не в том, чтобы, не глядя, превозносить все свое. Только открытость, свобода и практический опыт демократии способны формировать и развивать гражданское общество. Оно и сейчас у нас есть, хоть и слабое: годы реформ и даже неразвитой демократии уже оставили свой неизгладимый след. Имеющиеся ростки гражданского общества нужно всемерно укреплять и развивать именно в социальной практике, ставя людей перед необходимостью самим решать свои проблемы, защищать свои права. Два основных поля такой практики – местное самоуправление и НКО.
В области местного самоуправления необходимы:
• сопротивление замещению функции местного самоуправления государством. Если есть нужда в государственном воздействии на уровне поселений или районов, должны быть и соответствующие государственные органы – префектуры во французском варианте, а органы самоуправления должны существовать независимо от них;
• решительное противодействие любым попыткам ликвидировать или ограничить выборность органов местного самоуправления;
• отстаивание финансовой независимости: местное самоуправление должно иметь независимые финансовые источники – налоги и сборы, устанавливаемые местными представительными органами или референдумами. Это – продолжение системы конкурентного бюджетного федерализма и прямой канал влияния населения на избираемых им представителей местной власти, а одновременно – основа для формирования ответственности, необходимой, чтобы быть гражданами;
• всемерная поддержка НКО – населением (добровольное участие), бизнесом (спонсорство), государством (необременительное налогообложение), поощрение всех форм общественной активности граждан, включая защиту гражданских прав и свобод от посягательства властей. Следует выступить решительно против ужесточения законодательства об НКО.
Демократы должны понимать и достоинства демократии участия, и то расстояние, которое отделяет нас от ее наиболее развитых форм. Наша задача состоит в том, чтобы сокращать это расстояние и создавать наилучшие условия для участия граждан в общественных делах – тогда, когда они этого пожелают. Нужно активно работать над тем, чтобы вовлекать людей, особенно молодежь, в деятельность на благо общества.
1. 6. Общественный контроль над бюрократией
Общественный контроль за государственными органами и бюрократией, которая их обслуживает, – важнейшая задача демократии, которую только она и в состоянии решать. Именно для этого создаются основные демократические институты – свобода печати, разделение властей, многопартийная система и политическая конкуренция, НКО. Многовековой опыт показывает, что злоупотребления властью, произвол и деспотизм являются одним из наиболее опасных пороков в жизни общества, препятствующих его благосостоянию и развитию. Они создают разрыв между бóльшей частью общества и его элитой, который может перерастать в разрушительные социальные конфликты и революционные потрясения.
Институты государственной власти и бюрократия необходимы и неизбежны. А раз они есть, то неизменно их стремление уйти из-под контроля общества, заменить его при нужде имитацией, безопасной для себя, но усыпляющей внимание граждан к их деятельности, в крайнем случае позволяющей «выпустить пар» недовольства.
