«Для обеспечения стабильности системы органов государственной власти и управления в РСФСР в период проведения радикальной экономической реформы установить до 1 декабря 1992 г. запрет на проведение выборов представительных и исполнительных государственных органов…»
По настоянию депутатов предложенный президентской стороной проект постановления был дополнен положением о том, что главы администраций назначаются президентом по согласованию с соответствующими советами народных депутатов. Правда, на уже назначенных губернаторов это положение не распространялось. Изданный в развитие постановления съезда указ президента от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администраций» определил процедуру согласования представляемых президентом кандидатур: совет проводит голосование и кандидатура считается согласованной, если за нее подано более половины голосов депутатов, присутствующих на заседании. Если же кандидатура не набрала нужного процента голосов, то либо проводится новое согласование, либо назначается исполняющий обязанности главы администрации на срок до одного года.
[143]
Таким образом, президент получил возможность назначать руководителем региона любого своего представителя, фактически игнорируя мнение местной законодательной власти. Кроме того, предложенная процедура распространилась лишь на тех, кто был бы назначен уже после издания данного указа, то есть после 25 ноября 1991 г. Назначение глав региональных администраций тем временем продолжалось, и к январю 1992 г. новая власть установилась практически во всех краях, областях и автономных округах. Однако новой она была лишь отчасти. Половина глав администраций была назначена из числа бывших руководителей органов исполнительной или представительной власти того или иного региона, еще примерно 20 % составляли работники советского аппарата более низкого уровня, и лишь около 30 % приходилось на долю «разночинцев». Сюда входили директора местных предприятий, работники научных учреждений, журналисты, врачи и т. п. К этой последней группе относились, в частности, и такие известные в дальнейшем политики, как М. Прусак и Б. Немцов.
Многие назначенцы Ельцина были известны ему в качестве депутатов союзного или российского парламента, кто-то был рекомендован с мест. Политическая позиция человека при этом обязательно учитывалась, хотя в ряде случаев приходилось назначать людей не вполне лояльных к новой власти, но зарекомендовавших себя «крепкими руководителями». Так произошло, например, с бывшим первым секретарем Новосибирского обкома партии, председателем областного совета В.П. Мухой, не разделявшим позицию российского руководства в дни ГКЧП. Тем не менее он был назначен главой администрации Новосибирской области.
Хотя в указе Б. Ельцина от 22 августа 1991 г. и говорилось о необходимости согласования кандидатуры на пост главы администрации с соответствующими советами, на практике это делалось далеко не всегда. Вот, например, как выглядела технология назначения в Сахалинской области: 4 сентября 1991 г. в президиум областного совета поступила телефонограмма от начальника контрольного управления администрации президента РФ с просьбой назвать приемлемые кандидатуры для назначения на должность главы администрации области. В ответ 10 сентября президиум облсовста направляет в Москву телефамму следующего содержания: «Обстановка в области позволяет провести выборы администратора законно определенным порядком, аналогично выборам президента РСФСР, что упрочит авторитет администратора и уважение к закону».
[144]
Однако это мнение было проигнорировано, и 8 октября 1991 г. указом президента главой местной исполнительной власти области назначен председатель местного облисполкома В. Федоров. Многие советы активно сопротивлялись попыткам навязать региону неприемлемого, по их мнению, руководителя, и иногда им это удавалось. Не приняв назначенного Ельциным главу администрации Ульяновской области В. Малафеева, областной совет продолжал активно отстаивать кандидатуру бывшего первого секретаря обкома КПСС и председателя областного совета Ю. Горячева, чье поведение в период августовского путча вызывало в Москве сомнения в его лояльности. Спор продолжался в течение трех месяцев и в конце концов Ельцину пришлось отступить.
[145]
По прошествии года с момента принятия постановления V съезда народных депутатов о запрете выборов глав администраций оно утратило свою силу, но президентская сторона предложила продлить мораторий, обосновывая это нецелесообразностью проведения повсеместных выборов глав администраций в период до выборов советов нового созыва. Депутаты согласились с пожеланиями главы государства, но на этот раз предоставили регионам достаточно широкие возможности для избавления от навязанных им президентских наместников. В постановлении VII съезда «О главах администрации», изданном 10 декабря 1992 г., говорилось:
[146]
«В случае принятия Советом народных депутатов решения о недоверии главе администрации, досрочного прекращения полномочий главы администрации, истечения срока полномочий исполняющего обязанности главы администрации, а также если на должность главы администрации назначено лицо с нарушениями процедуры… Совет народных депутатов вправе принимать решение о назначении выборов главы администрации… либо… реализовать право назначения на должность главы администрации».
Постановление VII съезда народных депутатов поставило президентскую сторону в сложное положение. С нарушениями процедуры, предусмотренной указами президента от 22.08.1991 и 25.11.1991, то есть без предварительного согласования с местными советами, были назначены многие главы администраций. Теперь все они оказались не вполне легитимными, и в любой момент соответствующий местный совет мог, при желании, отказать им в праве занимать руководящую должность.
В условиях обостряющейся борьбы с парламентом в Москве вступать в конфронтацию еще и с субъектами Федерации было недопустимо. Поэтому сразу же после издания постановления VII съезда администрация президента начинает поиск путей выхода из создавшейся ситуации. В проблемные регионы (где у действующего губернатора не сложились отношения с местным советом) были направлены предложения решить вопрос о доверии назначенному главе администрации или о проведении выборов и просьба сообщить наиболее приемлемые кандидатуры, которые могли бы пройти согласование при назначении или победить на выборах.
В некоторых случаях компромисса удалось достичь заменой действующего главы администрации на нового назначенца, кандидатура которого была одобрена советом. Однако восемь регионов (Красноярский край, Брянская, Липецкая, Орловская, Пензенская, Сахалинская, Смоленская и Челябинская области) объявили о своем решении идти на выборы. В Сахалинской области депутаты посчитали, что при назначении губернатором В. Федорова была нарушена процедура, так как с местным советом его кандидатура не согласовывалась;
[147]
в Орловской области воепользовались тем, что истек срок полномочий (один год) исполняющего обязанности главы администрации Н. Юдина;
[148]
в Пензенской области занялись согласованием кандидатуры назначенного полтора года назад А. Кондратьева, но не набрали нужного количества голосов
[149]
и т. п.
