Прежде всего нам в правительстве, так же как и очень многим в нашем обществе, было понятно, что характеристика России в Основном законе в качестве демократического федерального правового государства является не констатацией уже свершившегося, а целью, которую следует достичь. За плечами был опыт Советского Союза и РСФСР – далеко не во всем порочный, но к истинному федерализму эти по сути унитарные государства даже не приближались. Что касается нынешней России, отказавшейся от унитарной системы государственного устройства, страны с многонациональным и многоконфессиональным составом населения и огромными территориальными различиями в экономических потенциалах, то ее возврат к прошлому абсолютно невозможен. Я полностью себя причисляю к тем, кто считает федерализм двойной гарантией для России – и в плане сохранения и укрепления ее единства, и в деле развития демократической политической системы, исключающей произвол как центральных, так и региональных властей. Иного, как говорится, не дано.
В последнее время начали звучать голоса тех, кто отражает другую тенденцию – не к унитарному устройству, а, напротив, к обособленности регионов, большей их «независимости». Это – прямой путь к ликвидации Российского государства, которое не может и не будет существовать без единой конституции и главенства общих для всех законов, без охвата вырабатываемой политикой всей территории страны, без единого экономического, оборонного, научного, информационного, культурного пространства, без единой внешней политики. Нужно отдавать себе отчет в том, что конфедеративное государственное устройство для России – это, по жизни, конгломерат удельных княжеств. О таком только и мечтают недруги России и за рубежом, и у нас.
Сепаратистские тенденции и процессы стали развиваться в нашей стране в том числе и по вине ее руководителей.
В России вообще не привыкли обходиться без крайностей. Категорически отказываясь от унитарной системы, что, несомненно, правильно, одновременно субъектам Российской Федерации предложили: «Берите столько суверенитета, сколько можете переварить». Сразу же возникли требования собственности на национальные недра, несмотря на то что, как правило, так называемая титульная национальность составляла на данной территории меньшинство или крайне незначительное большинство, а месторождения природных богатств были открыты и освоены людьми со всего Советского Союза. Тогда им говорили: «Хорошо, будете получать львиную долю доходов от добычи ресурсов».
Естественно, мы далеко не во всем можем копировать мировую практику. Да и условия у нас не совпадают с зарубежными странами. Например, в федеративном государстве США нет национально-территориальных образований, а только штаты со смешанным населением. Там каждый штат, а в Федеративной Республике Германии каждая земля наделены значительными полномочиями. Однако все они сохраняются как объекты административного управления по целому ряду направлений со стороны центра, не терпящего никакой «самостийности». Во многих странах, даже, может быть, в большинстве, государству, обществу принадлежат все недра, даже вне зависимости от формы собственности на землю.
Таким образом, вопрос: нужно или нет федеративное устройство для России? – так для трезвомыслящих политиков стоять, очевидно, не может. Но каким быть этому федерализму? Как взаимообусловить исполнение власти на трех «этажах» – федеральном, региональном и местном? Как совместить необходимость создания наилучших условий для обеспечения самобытности национально-территориальных образований, эффективного регионального хозяйствования с не менее очевидной необходимостью установления равных прав и обязанностей всех субъектов Федерации на едином экономическом пространстве?
С учетом сегодняшней российской действительности, как мне кажется, следовало бы поставить в первую очередь ряд конкретных вопросов федерального строительства.
Первое. По действующей Конституции, федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему в Российской Федерации. Однако разве не ясно, что для претворения в жизнь этого принципа нужна реальная «вертикаль» исполнительной власти, которая предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти?
Между тем у нас до сих пор не выработаны «правила поведения» между федеральным центром и субъектом Федерации. Нет и «правил поведения» в отношениях между субъектом и местным самоуправлением. Нет четкого разделения функций, не определены компетенции и ответственность, закрепленные за каждым уровнем власти
[60]
.
Иногда сравнивают губернатора или президента национальной республики по сосредоточенной у них в руках власти с секретарем обкома в советский период. Я думаю, что они обладают большей властью, чем бывшие партийные руководители. Ни в коей мере не выступая в качестве апологета существовавшей в советские времена практики, можно констатировать, что секретари обкома в гораздо большей степени зависели от центра через ЦК, Госплан, наконец, через спецслужбы, контролем над которыми не обладали. Они назначались и снимались с работы центром. В сегодняшней России не только возникла, но и усилилась тенденция превращения ряда руководителей субъектов Федерации в «удельных князей». Аналогичная картина наблюдается и в отношениях между губернаторами и мэрами областных городов. О каком с учетом всего этого эффективном управлении страной может идти речь, если вместо прямых каналов управленческого воздействия существуют какие-то «пунктиры»! Это все равно что пытаться звонить по телефону, а телефонный кабель в нескольких местах порван или, если перекладывать на нашу действительность, вырезан и продан.
Совершенно очевидно, что в сложившихся условиях абсолютно правомерна постановка вопроса не об отказе от всенародных выборов губернаторов и руководителей национальных республик, хотя и эта проблема имеет право на существование, но о большей их ответственности перед федеральным центром. Мне с самого начала представлялось – и я об этом заявлял открыто, – что необходимо принятие законов, позволяющих отстранить даже избранных деятелей, которые идут против Конституции или законов Российской Федерации. Это относится и к руководителям органов местного самоуправления, которые к тому же подчас игнорируют законодательные акты, принятые на уровне субъектов Федерации
[61]
.
Второе. В целом ряде случаев взаимодействие между центром и регионами определила договорная практика. Чего скрывать – у такой практики есть противники. Но мы хорошо знаем, что договоры появились вначале не от хорошей жизни. Слава богу, что забыты те времена, когда они были политическим инструментом предотвращения региональных и национальных конфликтов.
С учетом прожитого и при реальной оценке настоящего очевидно, что отказ от построения отношений федерального центра с субъектами Федерации на основе договоров мог бы быть расценен как очередной виток «шоковой политической терапии», что по меньшей мере контрпродуктивно. Вместе с тем следовало бы постепенно (хочу подчеркнуть – не разом, «не сплеча») совершенствовать договоры в двух направлениях: более четко прописанных «вертикальной» линии исполнительной власти и «горизонтальной» линии, сближающей все субъекты Федерации в их правах и обязанностях.
