Как подчеркивает видный экономист и нобелевский лауреат Дуглас Норт,
[9]
институты, играющие серьезную роль, не обязательно имеют формальный характер. Неменьшую роль играют и те, что Норт называет «неформальными институтами», к которым относятся, например, социальные условности, запреты, обычаи, традиции, общепринятые нормы поведения. Норт отмечает, что, получив независимость, латиноамериканские государства приняли конституции, как под копирку переписанные с конституции США, что, однако, не стало залогом эффективного государственного управления. Норт объясняет это тем, что практически все государства Латинской Америки прежде были колониями Испании и потому в их обществах пустили крепкие корни испанские неформальные институты, в рамках которых «личные отношения» играют решающую роль для подавляющего большинства процессов политического и экономического обмена. США, в отличие от Латинской Америки, начали свое существование как британская колония, что позволило им пожинать плоды британских неформальных институтов, позволяющих осуществлять сложные обезличенные обмены.
Теперь посмотрим, как складывались институты Евросоюза. Правильно ли выстроена их структура? Содержатся ли в договорах Евросоюза и в сопутствующих им актах и установлениях четко прописанные положения, ограничивающие произвольную власть? Если отталкиваться от того, что нам известно, то правда ли, что общеевропейские институты действуют во благо экономического роста? Могут ли институты Евросоюза рассчитывать на лояльность и симпатии со стороны подвластных им народов? Чтобы ответить на эти вопросы, первым делом необходимо исследовать их идентичность.
Что вкладывать в понятие «европейский»?
Как уже отмечалось, Евросоюз поражен тяжелым кризисом идентичности. Его истоки относятся к периоду, когда основы ЕС только закладывались. Хотя проект общеевропейской интеграции создавался целенаправленно, у отцов-основателей, судя по всему, не имелось сколько-нибудь отчетливого представления, каковы могут быть осуществимые или желательные масштабы союза.
Реализация проекта начиналась в условиях холодной войны, когда Советский Союз еще был силой грозной и влиятельной, а мысль о том, что государства Восточной Европы могли бы присоединиться к этому проекту, представлялась не более чем несбыточной фантазией. Понятно, почему отцы-основатели не сочли необходимым всерьез задаваться этим вопросом. Зато сегодня самое время задуматься над ним.
В чем состоит главная цель Евросоюза? В том ли, чтобы соединить воедино государства и народы, которые принято называть «европейскими»? Или он должен вобрать в себя страны, географически расположенные близко друг к другу? Или те государства, которые ведут себя определенным образом и потому готовы и способны подчиняться законодательству Евросоюза? А может, задача в том, чтобы со временем насколько возможно расшириться, по принципу «чем больше, чем лучше»? Исходя из этого, Европейский союз можно считать прародителем (ранним предшественником) мирового правительства.
Не имея ясных ответов на эти вопросы, мы не сможем понять, почему ЕС противопоказано строить планы расширения за счет государств, географически ему близких, таких как, например, Израиль или страны Северной Африки, даже если в строгом смысле они не относятся к Европе. Интересно отметить, что Европейский банк реконструкции и развития включил в сферу своей компетенции Ближний Восток и Северную Африку. Если ключевая концепция ЕС лежит в сфере культуры, то как быть с государствами, вполне европейскими по характеру, но расположенными вдали от Европы: Канадой, Австралией или Новой Зеландией?
Если нет четкого ответа на вопрос, по какой логике должно расширяться членство в Евросоюзе, то ему хорошо было бы ограничиться территорией поменьше или вообще не следовало бы существовать.
Формальные критерии
Понятно, что далеко не каждое государство Старого Света может рассчитывать на членство в Евросоюзе. В соответствии с копенгагенскими критериями (приняты Европейским Советом в 1993 году на заседании в Копенгагене), государство, желающее стать кандидатом в члены Евросоюза, обязано:
• располагать стабильно действующими институтами, обеспечивающими демократию, верховенство закона, соблюдение прав человека, а также уважение и защиту прав меньшинств;
• иметь работоспособную рыночную экономику, а также способность противостоять давлению конкуренции и рыночных сил, действующих на территории Евросоюза;
• быть способным взять на себя возникающие в результате членства в союзе обязательства, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза (принятие acquis communautaire, или правовых актов сообщества);
• ввести у себя общие правила, нормы и принципы, составляющие законодательство Евросоюза.
Этот перечень не дает четкого ответа, какие именно страны могут стать членами Евросоюза. Как мы вскоре увидим, эта неопределенность породила целый ряд трудностей.
Поскольку Европейский союз разрастался, а после крушения Советского Союза перспективы объединения Европы приобрели реальные очертания, широкое распространение получила идея, что Евросоюз представляет собой квинтэссенцию Европы. Соответственно, его масштабы должны быть обусловлены размером самой Европы. На первый взгляд, идея довольно проста и понятна – но лишь до тех пор, пока не начнешь разбирать трудные случаи, о которых я упомянул выше.
На рис. 2.1 представлены масштабы и перспективы дальнейшего расширения ЕС. Уже решено принять в состав ЕС Болгарию и Румынию, представляющие вторую волну пополнения ЕС за счет бывших участников советского блока, а в июле 2013 г. в состав ЕС вошла Хорватия, ставшая 28-м членом сообщества. Кроме того, еще пять государств имеют официально признанный статус кандидатов в ЕС: Исландия, Македония, Черногория, Сербия и Турция (последняя представляет собой важный пример, которого я коснусь чуть ниже). Есть еще три государства, формально не признанные в качестве претендентов, зато они общепризнанны в качестве потенциальных кандидатов: Албания, Босния и Косово.
Рис. 2.1. Потенциальные возможности расширения Европейского союза. Источник: www.europa.eu
Проблемы более серьезного порядка связаны с двумя странами, которые пока еще не записались в очередь потенциальных кандидатов, однако в конечном итоге могут оказаться в ней. Это Украина и Россия. Их можно охарактеризовать как частично европейские, но они долгое время оставались за пределами общепринятой в Европе политической культуры, и их нельзя считать полноценными западными демократиями, где верховенствует закон (что, впрочем, не помешало в свое время России получить место в «Большой восьмерке»). Следует учитывать также, что обе страны имеют весьма крупные размеры. Население Украины составляет 45 000 000 человек, а России – более 140 000 000.
[10]
