К сожалению, признание очевидных побудительных мотивов к созданию жесткого миграционного законодательства наталкивается на идеологизированную интерпретацию положения Конституции о праве для законно находящихся на территории РФ на свободу передвижения, пребывания и жительства (ст. 27). Данная норма при этом рассматривается в отрыве от других норм и основополагающих целей Конституции — обеспечения прав граждан (не только мигрирующего, но и оседлого населения) и обеспечения жизнеспособности государства.
Непродуктивность расширительных трактовок Конституции, конечно же, дает бюрократии возможность произвольных действий по созданию всякого рода частных дискриминирующих правил — изменчивых и не обращенных на пользу государству и обществу. Бюрократия способна интерпретировать возникновение любого шлагбаума как наступления на права человека (если это соответствует целям той или иной чиновничьей корпорации) или же, напротив, проводить всевозможные административные «огораживания», создавая массу препятствий на пути движения интеллекта, информации, рабочей силы и капитала. А более всего — в создании сети местных политий, формирующих гражданское общество, столь нелюбезное душе чиновника своей самостоятельностью и независимостью от выдуманных инструкций и распоряжений.
Отсюда возникает вторая задача в области регулирования миграционных процессов, связанная с созданием такого законодательства, в котором не было бы «дыр», заполняемых административным произволом и бюрократической инструкцией. Это требует создания законов соответствующего объема, где прописаны все мыслимые детали и процедуры и минимизирована роль чиновника. Ставшее уже традиционным перекладывание детализации на органы власти субъектов Федерации размывает единство власти и создает хаос в правовом статусе гражданина, иностранца, мигранта и т. д.
Третья посылка, которой необходимо следовать, состоит в очевидности деления миграционных процессов на желательные (которые следует стимулировать и ограждать от всякого рода административных препятствий) и нежелательные (которым необходимо противодействовать). Принятое в прежние времена упование на спонтанные процессы самоорганизации придется оставить, если мы не хотим загубить страну, которая и помимо миграционных процессов испытывает давления целого ряда крайне опасных факторов. Необходимо четко разделить внешние и внутренние миграционные процессы, а также миграционные процессы, в которые втянуты по-своему граждане России, российские соотечественники и иностранцы.
Иммиграция в Российскую Федерацию должна быть ограничена как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против России и т. п.), так и по основаниям, которые могут меняться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в данный момент. Комплекс регулирующих норм, связанных с изменчивыми условиями, необходим в связи с а) возможным ростом социально-экономической напряженности (например, захват иммигрантами определенных сфер экономической деятельности, конкуренция с коренным населением), б) возможной направленной иммиграцией лиц определенной этнической принадлежности, приводящей к этнополитической дестабилизации (сегодня — Краснодарский край, Астраханская область, Дальний Восток, Москва и Подмосковье).
Законодательство должно предусматривать:
а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран («грубое» регулирование — на пример, упрощение въезда из Белоруссии, Украины, Прибалтики и усложнение въезда из других стран);
б) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов (ограничение въезда в РФ лиц, плохо владеющих русским языком, введение теста по русскому языку не только для целей принятия гражданства);
в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон);
г) принципы профессиональной специализации (ограничение для иммигрантов сферы деятельности — прежде всего, в области предпринимательской и общественной деятельности).
Знание русского языка должно быть важнейшим условием для длительного пребывания на территории России, а в особенности — для занятия определенными видами деятельности, где присутствует интенсивная межличностная коммуникация (например, в сфере торговли, образования, обслуживания, средств информации, общественной деятельности и т. п.). Введение теста по русскому языку для всех иммигрантов способствовало бы развитию русского языка за рубежом.
Наиболее существенной проблемой миграционного регулирования (и всего комплекса существующего и готовящегося в данной области законодательства) является его преимущественно запретительный характер и полное отсутствие стимулирующих механизмов. Это приводит к тому, что Россия перестает быть привлекательной для иммигрантов, присутствие которых на территории России желательно (высококвалифицированных и образованных кадров, с одной стороны, и работников непрестижных и низкооплачиваемых профессий — с другой), а в сфере внутренней миграции — к отсутствию перспектив заселения малозаселенных и слабоосвоенных территорий.
Увы, российское законодательство на сегодня практически полностью освобождено от намеченной еще совсем недавно стратегической линии на поддержание связей России с зарубежными соотечественниками, которые для нашей страны являются наиболее желательными иммигрантами — хорошо владеют русским языком, обычно обладают высоким уровнем образования, способны на быструю адаптацию на новом месте жительства. Между тем, принцип разделения подходов к желательной и нежелательной миграции требует все миграционное законодательство насытить нормами, связанными с особым положением зарубежных соотечественников, для которых иммиграционные барьеры должны быть самыми незначительными или вовсе отсутствовать. Более того, следовало бы предусмотреть определенные преимущества переселившихся в Россию соотечественников в получении гражданства (должно происходить автоматически — в заявительном порядке), в получении льгот и средств, связанных с обустройством (приоритет выделения средств из бюджетов всех уровней), в специальных мерах по защите от административного произвола на местах.
Не всякий иммигрант должен иметь в перспективе постоянное место жительства в России, а тем более — становиться ее гражданином. Постоянное место жительства и гражданство должны предоставляться либо лицам, имеющим статус зарубежного соотечественника, либо имеющим особые заслуги перед Российским государством. Все прочие мигранты должны возвращаться на родину через определенный (достаточно непродолжительный) срок, если нет оснований для постоянного проживания в России. Еще более жесткий порядок должен вводиться для сезонных рабочих (например, приезжающих на летний сезон строительных работ); и особые ограничения — для туристов и лиц, посещающих Россию с краткосрочным визитом.
К сожалению, в процессе работы над Концепцией миграционной политики РФ в Администрации Президента из нее были выброшены положения о Генеральной схеме расселения на территории РФ и квотирования расселения по субъектам РФ.
