Одним из первых указов молодого императора стал указ от 31 января 1826 г. о создании Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Официальным главой Отделения стал бывший преподаватель Николая, бывший ректор Петербургского университета М. А. Балугьянский, но фактически всеми работами руководил М. М. Сперанский. Работу по систематизации права планировалось осуществить в три этапа: 1) публикация всех изданных законов; 2) составление свода действующих законов; 3) подготовка усовершенствованного законодательства.
Михаил Михайлович Сперанский. Художник В. А. Тропинин.
Основной задачей Отделения провозглашалось составление Свода законов, для чего прежде всего было необходимо систематизировать и издать все законы вообще. К 1830 г. было подготовлено 45 томов Полного собрания законов Российской империи, куда вошло более тридцати тысяч (30 920) законодательных актов с 1649 г. по 12 декабря 1825 г. (последним был манифест о вступлении на престол императора Николая I). Печатание всех томов заняло почти два года. Одновременно были подготовлены и вскоре напечатаны шесть томов продолжения, куда были помещены акты нового царствования. К 1833 г. было подготовлено и 15 томов Свода действующих законов. В нем законодательные акты располагались по отраслевому (тематическому) принципу. Так, первый том содержал нормы государственного права, т. е. законы, регулирующие устройство государства, десятый – нормы гражданского права, пятнадцатый – уголовного и т. д. Свод представлял собой новую форму действовавших ко времени его составления законов. Довольно часто в исторической и юридической литературе, когда речь заходит о Своде законов, употребляется термин «кодификация». Однако Свод не был актом кодификации, как высшей формы систематизации права (две предшествующие формы – это инкорпорация и консолидация). Полное собрание законов представляет собой их хронологическую инкорпорацию. Вопрос о форме систематизации Свода является дискуссионным. Часть правоведов полагает, что это был акт тематической инкорпорации, другие отстаивают точку зрения, в соответствии с которой составители Свода на этом не остановились, а пошли дальше, осуществив и отраслевую консолидацию законодательных актов, создав, по сути, уникальную форму Свода.
19 января 1833 г. состоялось общее собрание Государственного совета, признавшее Свод единственным основанием для решения всех дел и постановившее, что он вводится в действие с 1 января 1835 г. Выступая на заседании, император специально подчеркнул, что устройство правосудия стало его главной заботой после вступления на престол. Основную причину неудач по систематизации законодательства, предпринимаемой его предшественниками, Николай I видел в том, что «всегда обращались к сочинению новых законов, тогда как надо было сначала основать старые на твердых началах». На этом же заседании монарх снял с себя орден Святого апостола Андрея Первозванного и приколол его к груди Сперанского, что стало одним из сюжетов на постаменте памятника Николаю I. Все сотрудники Второго отделения были очень щедро награждены. Успешной систематизации права немало способствовали личные качества самого императора, такие как природное здравомыслие, целеустремленность и настойчивость в достижении поставленных задач. Кроме того, у него был такой достойный исполнитель, как Сперанский.
Николай I награждает Сперанского за составление Свода законов. Художник А. Д. Кившенко.
Трудно переоценить значение создания сборника действующих законов для развития России. Появление Свода законов знаменовало собой переход от бессистемности и противоречивости законодательства к четкой системе изложения законов. Свод законов значительно облегчил подготовку и проведение реформ 1860-х гг., став для них правовой базой.
Не надо думать, что на этом работы по систематизации права завершились. Второе отделение занималось подготовкой следующих изданий Свода, который с включением новых законов был переиздан еще два раза – в 1842 и 1857 гг. Помимо общего Свода, создавались местные своды (прибалтийских губерний, Царства Польского, мусульманских регионов). При Николае I произошел и переход к высшему этапу систематизации права – кодификации. Так, проводились работы по созданию кодексов гражданского и уголовного материального и процессуального права. В 1845 г. был издан первый в России кодекс уголовного права – «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». Смерть императора помешала утверждению проектов уложений (кодексов) гражданского и уголовного судопроизводства, работа над которыми была завершена в самом конце 1854 г. Хотя не все задуманное было успешно завершено, проекты этого царствования создали основу для разработки документов судебной реформы 1864 г.
Постоянные усилия, предпринимаемые при Николае I в области систематизации российского законодательства, дали основания для того, чтобы в исторической литературе этого императора даже называли «царем-законодателем».
О серьезности намерений Николая I искоренить недостатки в порядке управления свидетельствует и факт учреждения Комитета 6 декабря 1826 г., на который возлагалась задача «обозреть настоящее положение всех частей управления, дабы из сих соображений вывести правила к лучшему их устройству и управлению». Состав Комитета – его членами стали виднейшие деятели того времени: В. П. Кочубей (председатель), М. М. Сперанский, А. Н. Голицын, И. В. Васильчиков, П. А. Толстой, И. И. Дибич – и круг задач, поставленных пред ним, свидетельствовали о том, что император связывал с его деятельностью большие надежды. Тон в Комитете задавали Кочубей и Сперанский.
Комитет просуществовал до марта 1832 г. и проделал огромную работу. Организация государственного аппарата империи подверглась внимательному критическому анализу. Комитетом были подготовлены проекты законов о Государственном совете, Судебном и Правительственном сенатах, об общем учреждении министерств, о местном (губернском) управлении и т. п. Предполагаемое реформирование этих учреждений должно было привести к повышению эффективности их деятельности. Несмотря на то, что ни один из проектов Комитета не был реализован в целом составе, отдельные их положения так или иначе были претворены в жизнь еще в николаевское царствование. Деятельность Комитета 6 декабря 1826 года задала тон общему направлению работ всего царствования.
Процесс против рабства
Много заседаний Комитета было посвящено обсуждению крестьянского вопроса, выделенного, как отмечалось выше, в приоритетные самим монархом. Именно император Николай I возвел вопрос о крепостном праве в ранг основных и важнейших государственных дел: при нем девять секретных комитетов обсуждали способы «эмансипации» (освобождения) крестьян. Уже в Комитете 6 декабря 1826 г. по инициативе Николая I был разработан «Дополнительный закон о состояниях», предусматривавший преобразования в положении всех сословий, но наиболее существенные – в положении крестьян.
