Ее «диктатура» вызывала у многих резкое раздражение. Александр III в январе 1882 г. так определил свое отношение к работе этого учреждения: «Я сидел в Государственном совете, будучи великим князем, и уже тогда меня коробило от направления, которое получали дела благодаря стараниям Государственной канцелярии». Император подозревал ее чиновников в либеральном направлении. Порой ставился вопрос: откуда газетчикам становилось известным все происходившее на заседаниях Государственного совета. Опять же подозревали «неблагонадежных» чиновников канцелярии.
Канцелярские средства борьбы были тем более значимы, что прямое политическое столкновение представителей бюрократии было едва ли возможно. Характерно, что последовательный защитник судебных уставов 1864 г. министр юстиции Д. Н. Набоков так о них публично отзывался: «В основе судебных учреждений лежит фальшь. Но разве я этого не сознаю? Разве судебные учреждения созданы мною? Разве я допустил бы суд присяжных?» Но при этом судебную систему, основанную на фальши, по словам Набокова, не следовало трогать, дабы не расшатывать и так зыбкие основы правопорядка. Иная аргументация в 1880-е гг. со стороны министра юстиции была бы немыслимой.
Политический курс
Наиболее влиятельные министры царствования Александра III видели своей целью ревизию всего сделанного в годы Великих реформ, исправление многих ошибок этого времени и, наконец, установление прочного порядка, базирующегося на исторических основах русской жизни.
Особое внимание было уделено системе образования, так как властям казалось, что гимназии и университеты были рассадниками революционных идей в России. В 1884 г. был опубликован новый университетский устав, вновь отменивший автономию высших учебных заведений. Все кандидатуры преподавателей должны были строго согласовываться с попечителями учебных округов и чиновниками Министерства народного просвещения. Ректор университета, деканы, профессора теперь не избирались, а назначались. Полномочия университетского начальства стали весьма ограниченны. Для поступления в университет от студентов требовалось представить справку о политической благонадежности. Плата за обучение существенно увеличилась, было введено обязательное ношение формы студентами. «Вдохновил» правительство на издание нового устава М. Н. Катков. По его мнению, основной целью университетской реформы было введение государственного экзамена, который у студентов принимали бы не преподававшие у них профессора, а представители других учебных заведений. Это обеспечило бы контроль над учебным процессом. В итоге профессура перестала бы внушать студентам оппозиционные идеи, обращая их в свою веру. Этот план не вполне удался. Примечательно, что против него выступил К. П. Победоносцев, который долго профессорствовал в Москве и хорошо знал университетскую жизнь. Государственный экзамен был действительно учрежден. Председательствовал в экзаменационной комиссии приглашенный из другого университета профессор. Однако все остальные ее члены – преподаватели того учебного заведения, в котором студент и проходил испытание.
Новый университетский устав не привел к успокоению учащихся. На царствования Александра III пришлись заметные студенческие волнения: и в 1887 г., и в 1889 г., и в 1890 г., и в 1891 г. Только за участия в волнениях 1887 г. из Московского университета было исключено 97 человек.
В 1887 г. министром народного просвещения И. Д. Деляновым был издан нашумевший циркуляр о «кухаркиных детях», который рекомендовал директорам гимназий не принимать в учебные заведения детей кучеров, лакеев, прачек, лавочников и т. д., за исключением наиболее одаренных из них. По мнению Делянова, гимназисты, вышедшие из этой среды, неблагоприятно воздействовали на своих одноклассников. Надо подчеркнуть, что это был скорее совет, нежели директива руководству учебных заведений, которые далеко не всегда ему следовали.
Сильное неприятие у ближайших сотрудников Александра III вызывали земские учреждения, не подчинявшиеся губернатору и вместе с тем обладавшие властными полномочиями. Нередко они вступали в конфликт с местной администрацией и далеко не всегда справлялись с возложенными на них обязанностями. На всеподданнейшем отчете олонецкого губернатора за 1887 г. против того параграфа, где говорилось, что земство «строго держится закона и в действиях своих постоянно идет рука об руку с администрацией», Александр III поставил помету: «Утешительное исключение». По мысли К. П. Победоносцева, следовало «изменить нынешний характер земских учреждений, безответственных, отрешенных от центральной администрации и предоставленных всем случайностям выбора».
В Министерстве внутренних дел подготовили проект, предполагавший включение земств в состав губернской администрации. Он встретил жесткую оппозицию в Государственном совете. Д. А. Толстому пришлось отступить. Тем не менее система местного самоуправления была существенно реформирована. Отредактированный проект земской реформы внес новый министр внутренних дел И. Н. Дурново (Толстой в 1889 г. скончался). В 1890 г. было введено новое Земское положение, утверждавшее фактически сословный принцип выборов в земские органы. Вводилось отдельное представительство от дворянства, чего не было в Положении 1864 г. Крестьянство выбирало только кандидатов в гласные, которых утверждал в должности губернатор. Их численность в земских собраниях существенно сократилась. Губернатор теперь мог в значительно большей мере контролировать деятельность земств: отменять их решения, утверждать в должности руководителей органов местного самоуправления. Это преобразование не принесло ожидавшихся результатов. Новое земство стало даже оппозиционнее по отношению к действующей власти. Поместное дворянство, теперь доминировавшее в земских собраниях, не могло быть надежным партнером для правительства. Оно было слишком обижено на петербургскую бюрократию, не очень-то считавшуюся с его интересами еще в ходе крестьянской реформы 1861 г. К тому же жесткие правовые рамки, установленные для земства, провоцировали новые конфликты органов местного самоуправления с губернской администрацией.
Схожие меры были предприняты и в области городского самоуправления (1892 г.). Так, был повышен избирательный ценз, и главы городских управ теперь утверждались правительством. Лишь немногие (около одного процента горожан) могли участвовать в выборах органов городского самоуправления, что, правда, повысило их эффективность. Губернаторы же получили дополнительные возможности контролировать городское руководство.
Россия и в конце XIX в. оставалась страной, в которой критически не хватало чиновников. Один чиновник приходился на 270 человек, в Англии – на 137, в США – на 88, в Германии – на 79, во Франции – на 57. При этом значительная часть бюрократии пребывала в столицах или по крайней мере в губернских городах. Государственную власть на уровне уезда представляли избираемый местным дворянским собранием предводитель дворянства и назначаемый губернатором уездный исправник, исполнявший полицейские обязанности. Волостью же управляло избираемое крестьянами волостное собрание. Таким образом, в деревне не было постоянного представителя центрального правительства, который бы следил за порядком на местах, в том числе и среди бывших крепостных. Многие помещики видели именно в этом причину все учащавшихся случаев хулиганства среди крестьян. Для решения этой проблемы в 1889 г. вместо мировых посредников и мировых судей появилась должность земских начальников, которые не выбирались, а назначались напрямую министром внутренних дел (по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства). Они получили значительные полномочия по вмешательству в работу волостных крестьянских сходов, в частности, могли влиять на выборный процесс. Они судили крестьян, приговаривали их к аресту и штрафам. В их руках сосредотачивалась административная и судебная власть. Это было одно из немногих преобразований правительства Александра III, которое было реализовано так, как изначально задумывалось.
