И сенаторы делали свое дело, но не могли, естественно, найти оснований к творческому подъему при законодательной работе, направленной, например, к установлению обязательной для дворян военной службы, начиная с низших служебных рангов, капралов, к принятию карательных мер за уклонение от этой тяжелой обязанности вплоть до лишения дворян-дезертиров их земель и воспрещения вступать в законный брак дворянским недорослям-тунеядцам. Не могли они сочувствовать мероприятиям Петра, направленным к ограничению дробления и мобилизации земельных владений помещиков, к пресечению продажи крепостных крестьян поодиночке. Далеки были от их интересов и меры царя, имевшие своей задачей насадить в России и укрепить самоуправление городов, наделить заводчиков и фабрикантов землей с находящимися на ней крестьянами, снабдить их заводы двигательной силой – мельницами из дворянских угодий и т. п. Насаждение строгой законности в судах, управлении, в войсках, установление суровых мер, одинаковых для представителей всех общественных классов, за их служебные преступления и произвол и пр[очие нововведения] также не могли встречать их полного сочувствия. Сенаторы выполняли указания царя, но без инициативы, увлечения, творчества. Таким же характером была проникнута высшая административная и правотворческая работа и главы духовной иерархии, местоблюстителя патриаршего престола, митрополита Стефана Яворского. Это – первое основание к отсутствию творческих, прогрессивных идей у сотрудников Петра.
Вторым был сам Петр, сильная, полная инициативы, кипучей деятельности, непреклонной воли личность самого царя. И законодательство, и высшие инстанции управления и суда – все находилось в его руках, от него получало директивы и им контролировалось, а это далеко не способствовало выдвижению и росту отдельных сильных людей среди его сподвижников.
После этих общих замечаний, в следующей главе мы перейдем к рассмотрению проектов, ими [царскими сподвижниками] представленных, но предварительно подведем итоги.
1. При начале правотворческой работы над законопроектом Петр в своих собственноручных указах намечал источники, иностранные и отечественные, которые, по его мнению, надлежало положить в основание работы, давал определение характера и степени заимствования из законодательных актов западноевропейских государств, а также делал распоряжения о приемах выполнения его повелений.
2. В некоторых случаях, например при выработке первоначального проекта морских законов, «Указа о челобитчиках» и других [законов и указов], Петр наперед намечал и систему будущего законодательного акта. Он не делал в этом отношении исключений и для законодательства по церковному управлению и о вероучении православной церкви.
3. Вместе с указанием источников и приемов составления первоначального проекта Петр назначал лиц, которым поручалась подготовительная работа. Одним из видов такой работы была параллельная сводка – по указанному плану – норм, относящихся к определенному предмету, из наиболее передовых европейских законодательных источников.
4. Первым моментом выработки самого текста законодательного акта было составление первоначального проекта закона. Эта работа не всегда принадлежала одному лицу или какому-либо учреждению. Часть проектов была написана отдельными лицами из русских или иноземцев, другая часть – в Сенате или государственных коллегиях, третья – в комиссиях из лиц, специально назначенных для этой цели царем.
5. Изучение архивных источников устанавливает принадлежность самому Петру I весьма большого числа первоначальных проектов законодательных актов, притом наиболее важных и принципиальных. С этой стороны Петра I следует признать не только инициатором и руководителем, но и чернорабочим в правотворчестве.
6. Многочисленность и разнообразие предметов, подлежавших законодательной нормировке в его первоначальных проектах, большая тонкость и точность в формулировке юридических норм, практичность и жизненность проводимых мер, соответствие устанавливаемых норм уровню народного развития и понимания – все это обнаруживает в их авторе наблюдательность, большую вдумчивость, способность к правотворчеству и умение передавать свою волю в виде норм, а также наличие разносторонних государственных и юридических знаний.
7. Со стороны приемов написания первоначальные проекты Петра распадаются на две категории: проекты законов, небольших по размерам, но принципиальных по содержанию, написанные обыкновенно в один прием, и проекты, набросанные в основных нормах также в один прием, но в дальнейшем подвергшиеся долгой и внимательной доработке самим автором. Последний метод имел место не только при выработке проектов крупных законодательных актов, но и при составлении небольших по размерам и в то же время весьма важных по содержанию указов.
8. Законопроекты Петра I второй категории, написанные им в один прием, при дальнейшей доработке, во второй, третьей и последующих редакциях, тем не менее не подвергались принципиальным изменениям, а только уточнялись и дополнялись. В таких случаях Петр лишь развивал некоторые положения первоначального наброска, обосновывал намеченные в нем нормы, устанавливал санкции, писал свои введения, «объявления» и т. п., но никогда не изменял своих первоначальных установок.
9. Некоторые первоначальные проекты крупных законодательных актов Петра I являлись систематической сводкой, как бы кодификацией отдельных, «сепаратных» указов, изданных им в предшествовавшие годы
[538]. Такой прием руководства различными отраслями государственной жизни при помощи сепаратных указов с последующим приведением их в систему, кодифицированием в сложные законы, являлся характерным для Петра I и имел место не только в стадии выработки первоначального проекта.
10. По своему содержанию первоначальные проекты Петра I всегда были принципиальны, богаты нормами и озарены какой-либо идеей, пронизывавшей законопроект в целом, сообщавшей ему целеустремленность и внутреннее единство.
Глава IV
[Составление первоначального проекта закона]
Б. Законопроекты сотрудников Петра I
Вторая, меньшая часть первоначальных проектов крупных законов была написана, как указано выше, Сенатом, государственными коллегиями, комиссиями из нескольких лиц и отдельными лицами. Эти проекты не принадлежали в столь большом количестве какому-либо одному учреждению или лицу, как вся первая категория – Петру; и по содержанию они были не так принципиальны и характерны для эпохи реформ.
Сенату, принимавшему постоянное участие в правотворчестве, тем не менее принадлежит немного законопроектов, именно: вторая половина «Должности Сената»
[539] и «Инструкция рекетмейстеру»
[540].
Государственными коллегиями были представлены следующие проекты. Из Юстиц-коллегии 3 декабря 1718 года был прислан в виде доклада в Кабинет Петра первоначальный проект «Указ e[го] в[еличества] в народ, каким образом челобитчикам поступать»
[541], содержавший в себе план устройства судебных учреждений в России; в 1718 году, 2 декабря, был подан из Камер-коллегии проект регламента этой коллегии
[542], написанный Генрихом Фиком; в начале 1719 года Штатс-контор-коллегия представила регламент своей коллегии, нами в черновом виде не отысканный
[543]; он также был написан Генрихом Фиком. Им же был написан проект Регламента Главного магистрата, представленный в Сенат 20 апреля 1720 года
[544]. Около этого же времени был предварительно рассмотрен в коллегии и представлен в Кабинет Петра проект Регламента Адмиралтейской коллегии, составленный вице-адмиралом Крейсом и исправленный генерал-адмиралом Апраксиным, под названием: «По рассуждению г[осподина] вице-адмирала по обстоятельствам российского Адмиралтейства, на пример против галанского»
[545]; проект Крейса не был положен в основу работы над Регламентом Адмиралтейства 1722 года. Из Коммерц-коллегии проекты регламента представлялись в Сенат трижды: в 1719, 1721 и 1724 годах. Проект регламента 1719 года, по-видимому написанный Генрихом Фиком, пока также нами не отыскан. В 1722 году, 12 ноября, Мануфактур-коллегия представила в Сенат за подписью президента В. Новосильцева и членов коллегии «Проект к сочинению Инструкции Мануфактур-коллегии»
[546]. Первоначальный проект Генерального регламента был написан на немецком языке – полагаем, комиссией из нескольких лиц: Брюса, Фика, Бреверна и других
[547]. Комиссией же из Брюса, Фика, Остермана были составлены «Пункты» к Табели о рангах, также на немецком языке
[548]. Проект Регламента Духовной коллегии был написан епископом Феофаном Прокоповичем и представлен Петру в феврале 1720 года
[549]. Из обширного количества проектов регламентов государственных коллегий, представленных в 1719 году Анастасием Христианом Люберасом, по-видимому, был частично использован только проект Регламента Берг-коллегии
[550].
