Итак, будучи написана в декабре 1718 года, «Должность Сената» не была тогда окончательно утверждена и опубликована, тем не менее, немного исправленная в начале 1719 года, [она] лежала в основании деятельности Сената как lex minus perfecta в первые четыре года существования коллегий, после чего ее сменил тот же закон в окончательной – Е – редакции, lex plus perfecta, «Должность Сената» [от] 27 апреля 1722 года, утвержденная царем и опубликованная. Остальные редакции – А, Г и Д, – повторяем, нужно рассматривать только как отдельные звенья правотворческого процесса.
Такая отсрочка в окончательном утверждении проекта закона была действием весьма целесообразным. Поспешность же могла привести к отмене редакции, подписанной царем, как это видно на примере предпоследней, пятой – Д – редакции «Должности генерала-прокурора». Эта редакция Д была подписана Петром I «в Преображенском, в 27[‐й] день генваря 1722 года»
[907]. Уже через три месяца она была заменена последней, шестой – Е – редакцией «Должности»
[908]. По поводу указанной замены предыдущей редакции, подписанной Петром, на одном из черновиков последней – Е – редакции есть пометка канцеляриста Кабинета Петра Великого, Ивана Черкасова: «Такова отдана подписанная в 27[‐й] день апреля 1722 года, а прежняя, что дана в 27[‐й] день генваря сего же году, взята назад и уничтожена»
[909]. К счастью для науки, она [Д-редакция] только была «взята назад», но не уничтожена, а сохранена в архиве
[910].
Предвидя возможность такой быстрой отмены подписанного закона, способной отразиться на авторитете законодателя и на устойчивости самих законов, Петр иногда, скрепляя своей подписью закон, приказывал воздержаться до известного времени от его публикования. Примером может служить уже приведенная нами выше резолюция Петра при подписании им 1 февраля 1721 года Табели о рангах: «Сие не публиковать и не печатать до сентября месяца, дабы еще осмотреться, ежели что переменить, прибавить или убавить»
[911]. Этот принцип выражен Петром с большим лаконизмом в пунктах, данных Сенату в 1723 году через обер-прокурора Сената Ивана Бибикова: «Приговоров чтоб не переменять, но, осмотрясь, однова чинить»
[912].
Как видно из архивных источников, Петр законодательствовал не только из Сената, но и из Кабинета е[го] в[еличества] и из трех важнейших государственных коллегий: иностранных дел, Военной и Адмиралтейской. При этом, помимо подписи самого Петра, не требовалось каких-либо других подписей и скреплений, а также регистрации издаваемого закона. Отсутствие регистрации в одном месте именных указов могло вызвать затруднения на практике и путаницу на местах. Например, в одном из названных ведомственных учреждений мог быть издан царем закон, не оставшийся без влияния и на другие отрасли управления, а для Сената, этого высшего административного учреждения, он мог быть неизвестным. В таком случае Сенат в своих действиях легко мог впасть в противоречие с ранее изданным царским указом, не был в состоянии следить за точным его исполнением – проще говоря, Сенат должен был знать о всяком изданном верховной властью законодательном акте. Это требование организованного правового государства – регистрации издаваемых указов – и изложил Сенат в своих двух указах: от 11 мая 1719 года и – повторно, более обстоятельно – от 5 июля 1721 года. Изучим их
[913].
В 1719 году, в мае, когда стали организовываться государственные коллегии и областные учреждения Петербургской губернии, царь при посещении их издавал указы, которые бывали записаны именными указами только в этих учреждениях. Получившие подобные указы учреждения обычно не сообщали о них Правительствующему сенату. Поэтому последний и издал, в пределах своей компетенции, указ, которым устанавливал: «О чем какие е[го] ц[арского] в[еличества] имянные указы в колегиях или в С[анкт-]Петербургской губернии и в Городовой канцелярии состоятся, а касаются правлению или ведению сенатскому (кроме тайных дел), с тех со всех указов для известия в Сенат сообщать копиями за руками того ж числа». В этом указе Сената от 1719 года[, во‐первых,] имелся в виду не всякий изданный верховной властью указ, а только те, которые «касаются правлению или вéдению сенатскому (кроме тайных дел)», [а] во‐вторых, присылка в Сенат копий с этих указов требовалась только «для известия». И то и другое было вполне естественным и согласным с основными законами, установленными самим Петром.
Второй указ, от 1721 года, изданный Сенатом через два с половиной года после первого, без утверждения царя, не находится, как кажется, в согласии с имеющими конституционный характер актами Петра I, если понимать принятые в них термины в общеупотребительном смысле. Изложим содержание этого указа.
Вначале Сенат сообщает, что ему известно о том, что именные указы, имеющие генеральное значение, т. е. характер закона, «записываются именными указами и тех колегей и канцелярей приговорами, по которым, не сообща ко апробации в Сенат для исполнения и в народ публикования, в печать предают и письменные в губернии и в провинции посылают». Сославшись на изданный ранее по этому поводу свой указ от 1719 года и констатировав не всегда точное его исполнение коллегиями и присылку копий уже «после бываемого действия», Сенат предписал: именные указы, имеющие характер закона, «возносить… для апробации в Сенат, где подпискою всего Сената утверждено и в книгу записано подлинно и потом печатать и публиковать и исполнять по силе тех указов определено будет». Это требование Сената было категорическим: «А без того таковых отнюдь в действо не производить». Изучаемый указ следует понимать исключительно с точки зрения упорядочения, регистрации указов, издаваемых верховной властью вне Сената и помимо него. В этом случае термин «апробация» следует понимать как акт, сообщающий указу – соблюдением формы – силу закона в полном значении этого понятия. «Апробация», по данному указу Сената, – это момент формальный, знаменующий обращение законодательного акта к исполнению.
Понимание же этого термина в смысле конституционном, как утверждение и одобрение закона, явилось бы несогласным с духом всего законодательства Петра, с законодательными актами, им лично написанными, утвержденными и действовавшими во все его царствование.
Получив именной указ, адресованный Сенату или обращенный непосредственно к населению государства, а также присланный из какой-либо государственной коллегии, Сенат записывал его в свои книги, в протокол Сената; обер-секретарь, а с 1722 года генерал-прокурор делал на нем пометку о получении и отдавал в особое место в Сенате на хранение, а копию с него [с указа] давал в приказный стол. Протокольная запись подписывалась всеми членами Сената – это и было, по смыслу указа Сената, «апробацией» закона. Собственно говоря, этим актом и кончались выработка и издание закона. Далее шло уже публикование.
