Нужна новая административная структура, перед которой следует поставить задачу донести до политиков и общества значимость геоэкономики и, как отмечалось выше, обеспечить согласование внутренней и внешней политики США. Действуя при Совете национальной безопасности, эта структура будет набирать кадры (в приблизительно равной пропорции) из Государственного департамента, национальной разведывательной службы, министерств обороны, финансов и торговли, а также из управления торгового представителя. Она заменит собой нынешний Международный экономический директорат. Новая структура должна взять на себя две важнейшие обязанности. Во-первых, она должна выявлять случаи геоэкономического принуждения по всему миру и координировать международные ответные меры, если национальные интересы США оказываются под угрозой. Во-вторых, она должна превратить геоэкономику в эффективный инструмент американской внешней политики – с тем, чтобы восстановить утраченный баланс и лишить военно-политический подход того преобладания, которое наблюдалось последние три десятилетия. Там, где неизбежно будут возникать конфликты между сугубо экономическими и геополитическими интересами, этой новой структуре не следует закрывать на них глаза; наоборот, она должна получить полномочия по внедрению геоэкономики в межведомственное взаимодействие (при этом сугубо экономические интересы будут в зоне ответственности экономических ведомств). Между тем на НЭС нужно возложить обязанности по координации международной экономической политики, чтобы заполнить пустоту в решении более простых международных экономических задач.
Кроме того, необходимо сделать так, чтобы руководство страны научилось правильно расставлять приоритеты между важным и срочным. Имеется бесчисленное множество мелких, рутинных процессов (планирование рабочих поездок, прохождение управляющего сигнала по инстанциям, выполнение конкретных задач наподобие телефонных звонков зарубежным коллегам, совещания в конгрессе и т. д.), которые осуществляются едва ли не в автоматическом режиме, зачастую с мощным кумулятивным эффектом. Нужна президентская директива, чтобы распространить геоэкономический подход на все этапы разработки политики и чтобы сберечь время и силы руководства страны при реализации геоэкономических стратегий.
Наконец, исполнительной власти следует научиться правильно оценивать ситуацию в сфере национальной безопасности (например, учитывать те сложности с государственными предприятиями, о которых говорилось выше) и правильно руководить взаимодействием структур внешней и внутренней политики по вопросам, нередко чреватым важными внутриполитическими последствиями и потому подлежащим рассмотрению конгресса. Использование валюты в качестве торгового инструмента и поиск способов экономического давления на Иран помимо санкций – вот примеры подобных действий, которые, учитывая все компромиссы и столкновение интересов, в том числе национальной безопасности, под силу организовать только Белому дому.
Рекомендация 19
Принять новые правила взаимодействия с конгрессом
Одна из причин, по которой американские официальные лица столь охотно одобряют силовые меры для решения проблем внешней политики, заключается в том, что, как ни парадоксально, для политических институтов США силовые решения проще геоэкономических альтернатив. Военные интервенции, как в Ливии, не требуют одобрения конгресса, а едва какая-то страна становится театром военных действий, средства начинают поступать из различных источников, как правило, многократно превышая суммы, каковые эта страна могла ожидать в отсутствие американских войск. Благодаря указу о применении военной силы от 2001 года, продолжающему действовать до сих пор, исполнительная власть не запрашивала согласие конгресса на текущие военные антитеррористические операции в Пакистане и Йемене, например. Для сравнения вспомним многолетние и во многом провалившиеся переговоры между администрацией Обамы и конгрессом о выделении 1 миллиарда долларов Египту, хотя президент Обама в мае 2011 года назвал это решение принципиальным ответом США на демократическое восстание. Источники финансирования для стран, которые рассматриваются как зона действий войск США, тоже гораздо более многочисленны, нежели для стран, где войска отсутствуют, даже если эти страны имеют важное стратегическое значение. С началом кризиса на Украине весной 2014 года лишь ценой огромных усилий, после нескольких недель обсуждения, конгресс разрешил Государственному департаменту предоставить из своего фонда финансирования зарубежных операций (целевого фонда для Ирака, Пакистана и Афганистана) кредитные гарантии Украине после отстранения от власти президента Януковича
[1081].
Даже в сфере санкций, где налицо, пожалуй, наивысший уровень сотрудничества между исполнительной властью и конгрессом, последний нередко оказывается тем ограничителем, который лишает творцов внешней политики пространства для маневра. Многие комментаторы отмечают, что на переговорах 2013–2014 годов с Ираном представителям администрация не хватало полномочий для того, чтобы отменить некоторые, наиболее суровые санкции, утвержденные конгрессом, и потому американская сторона на переговорах добилась меньшего, чем могла бы. Политикам и законодателям нужно принять новый подход, нацеленный на максимальное доверие в введении и в снятии санкций
[1082].
За пределами санкций ситуация гораздо хуже. Бюджет экономической помощи продолжает сокращаться. Судьба ТТП и ТТИП будет решаться именно в конгрессе. Страны G20 выдвинули США требование реализовать на практике изменения, согласованные в 2010 году, по голосованию и операциям Международного валютного фонда
[1083]. Добавим сюда отказ конгресса возобновить лицензию Экспортно-импортного банка и одобрить деятельность КЗЧИ – картина вырисовывается удручающая. Можно сказать, что конгресс США часто выступает серьезным препятствием на пути последовательной и всеобъемлющей реализации американской геоэкономической стратегии.
Рекомендация 20
Увеличить преподавание геоэкономики в университетах
Чтобы освоить навыки, необходимые в долгосрочной перспективе для реализации этой амбициозной геоэкономической повестки, академическая подготовка должна выйти далеко за узкие дисциплинарные границы. Университеты должны использовать междисциплинарный подход, а научные фонды – финансировать преподавание
[1084].
