Так или иначе, ограничение деятельности премьер-министра – во власти кабинета, и кабинет постоянно использует это подспудное преимущество. При подготовке любых предложений всегда принимаются во внимание их шансы на «прохождение» через кабинет, поэтому неудивительно, что предложения, которые, в конце концов, рассматриваются кабинетом, часто им принимаются. Это вовсе не обязательно является показателем слабости кабинета; дело здесь в том, что его возможная реакция уже была учтена при подготовке к заседанию.
Примеров тому немало, и к одному из них я сам имел отношение. Речь о введении трехлетнего финансирования школ, решение о котором Блэр хотел принять в 2003 г. Я уже в течение многих лет призывал к чему-то подобному, поэтому торопил его, но не мог скрыть того факта, что при этом могли возникнуть угрозы другим элементам государственного управления, особенно на уровне местных органов власти. Опасаясь слишком сильного сопротивления в кабинете, Блэр решил отложить эту меру… до следующего года, когда, он полагал (и, как показали события, полагал правильно), сумеет ее провести без особых конфликтов. Его решение не зависело от сути меры – Блэр одинаково ее поддерживал и в 2003 г., и в 2004 г. Дело было в соотношении возможностей премьер-министра и влияния кабинета: каков тот политический капитал, которым можно пожертвовать ради осуществления реформы? Проще говоря, те, кто опасается роста влияния премьер-министра, нередко недооценивают тот факт, что кабинет имеет собственное, часто подспудное, влияние. И это как раз правильно. Кстати, данный пример иллюстрирует зависимость от ряда обстоятельств влияния премьера, которое то растет, то уменьшается из месяца в месяц, и от недели к неделе. Летом 2003 г. Блэр больше обычного зависел от своих коллег по кабинету; год спустя, накануне выборов и ввиду его личных достижений в отношении пятилетних стратегических планов, он был значительно сильнее и ощущал себя таковым.
Конечно, кабинет как коллективный орган не является единственной сдерживающей силой для премьера; иногда в такой роли выступают отдельные государственные секретари и министры. Как отметил в 1960-х гг. Джордж Джонс, при желании их влияние на свои департаменты и министерства огромно. Многие решения могут приниматься и принимаются министрами вообще без согласования с премьером. Более того, государственным секретарям также подвластен контроль над информационными потоками, направляющимися на Даунинг-стрит, и над доступом сотрудников премьера к тем, кто работает в их департаментах. Некоторые министры (примером мог бы послужить Чарлз Кларк) придерживались традиционных взглядов на то, как должно работать правительство: премьер-министр, считали они, должен назначать сильных государственных секретарей и предоставлять им свободу действий. Понятно, что подобные министры не тратили время на молодых активистов с Даунинг-стрит. Моя Группа (и я вместе с ней) потратила немало времени и сил на то, чтобы изменить подобные позиции и добиться создания более прочных отношений. Обычно нам это удавалось, но все равно даже и тогда приходилось выслушивать жалобы со стороны аппарата премьера и секретариата кабинета на вмешательство в их дела. По моему опыту стремление министров кабинета действовать независимо и самостоятельно – не лучший путь к достижению результата, не говоря уже о том, что он не способствует согласованности работы правительства. Добавьте к этому трения между аппаратом премьера и Казначейством, и возникает реальный риск настоящей неразберихи. Я никогда не понимал тех чиновников системы образования, которые жаловались на вмешательство премьер-министра в положение дел в Министерстве образования. Премьер-министр, делающий образование центральным вопросом политических дебатов, занимающий четкую позицию по этому предмету и обеспечивающий самое масштабное увеличение финансирования системы образования, имеет полное право на активное участие в формировании политики в области образования и даже на определение ее направлений. Если в этих условиях министр соответствующего ведомства пытается действовать в одиночку, это может сдерживать влияние премьера, но неизбежно создаст неразбериху, а подчас вызовет и личные противоречия. В конце концов, премьер, скорее всего, разрешит подобную проблему, воспользовавшись своим правом назначения министров в период перестановок в кабинете, но вот государственным секретарям известно, что такие возможности бывают нечасто, а некоторые из этих чиновников имеют настолько большой политический вес, что снять их не так-то просто.
С моей точки зрения, наибольших успехов добивались те государственные секретари, которые внимательно относились к выстраиванию отношений с Блэром и Брауном и тем самым добивались права на существенную автономию, продемонстрировав компетентность, профессиональную интуицию и способность разделять вопросы на те, которые требуют, и те, которые не требуют согласования. Они также понимали, что входят в команду правительства, и, являясь руководителями своих департаментов, признавали, что не только премьер-министр и канцлер, но и другие имеют законное право на то, чтобы интересоваться политикой в их области. В целом же влияние премьер-министра в политической сфере сдерживается наилучшим образом, когда кабинет действует как единый коллектив, а его членов отличает корпоративное мышление. И, наоборот, подход, который можно определить как «я сам все знаю», обеспечивает только самое примитивное сдерживание и слишком часто плохо кончается.
На официальном административном уровне также можно добиться лучшей системы сдерживания. Теоретически система государственной службы должна его обеспечивать, указывая на последствия различных политических решений и при необходимости выражая мнения, которые являются хотя и непопулярными, но верными, то есть говорить правду властям предержащим. Однако слишком часто сдерживание возникает отнюдь не в результате подобных действий, а по совсем иным причинам – из-за боязни идти на риск, преувеличения возможных трудностей, отказа верить, что, если политик выражает некое мнение, он действительно так и думает, из-за попыток затормозить или свернуть реализацию решений и, наконец, что немаловажно, просто из-за некомпетентности.
Возможно, это прозвучит излишне жестко, но доказательств тому немало. Я говорю не о свободе от политической предвзятости государственных чиновников, но об их четком понимании дела, о готовности пойти на риск и о компетентности. Проблема эта не нова. Ричард Кроссман в своих дневниках критически отзывается о том, что, по его мнению, протоколы заседаний кабинета, которые вели государственные чиновники, лишь избирательно отражали официальную точку зрения на принимаемые решения. Еще менее сдержанно он писал о влиянии, оказываемом высшими государственными чиновниками не просто на отдельных лиц, а на всю систему, которая должна служить проводником «официальной точки зрения» (см.: [Crossman, 1979, p. 9]). Кроссман иронически относился к подозрительности премьер-министров, однако он делает вывод о том, что, если министр не пользуется поддержкой премьера или иного коллеги, имеющего очень значительное влияние, «он имеет абсолютно нулевые шансы на преодоление официальной позиции». Хотя делать любые заключения, основываясь на выводах Кроссмана, следует лишь с учетом относительно скромных результатов его собственной деятельности на министерском посту, все же его точка зрения заслуживает внимания.
