Должен также сказать о том, как можно поделить между политиками и чиновниками государственной службы ответственность за успехи и неудачи прошедших десятилетий, которых Джон Дэвис в своей замечательной книге «Prime Ministers and Whitehall» («Премьер-министры и Уайтхолл») изящно именует «временные и постоянные члены системы управления государством». Готов признать, что в первом издании этой книги я подчеркивал следующее: поставившее себе амбициозные задачи правительство иногда с трудом могло добиться их осуществления, несмотря на все усилия нашей Группы, в значительной мере из-за того, что система государственной службы зачастую никак не шла на решение таких масштабных задач. Хочу ли я пересмотреть это заключение? Ответ: нет, не хочу. Однако на следующих страницах я постарался смягчить и уточнить его. В целом, несомненно, ответственность за успехи и неудачи лежит как на чиновниках, так и на политиках. Мне кажется, что политики, задача которых намного трудней, имеют право ожидать, что система государственной службы постарается адаптироваться, измениться и проявить готовность к осуществлению программы правительства. На это есть очень простая причина: демократическое устройство государства предполагает, что правительство избирается для реализации определенной программы, и народ вправе ожидать именно этого. Неудачи в исполнении этой программы приводят к недоверию. Более того, политики, которым платят не больше, чем государственным служащим, и намного меньше, чем людям, занимающимся подобной деятельностью в сфере бизнеса, принимают важнейшие решения от нашего имени и, в отличие от прочих, держат ответ за них перед всеми, в том числе перед парламентом и прессой.
Я как-то слышал о том, как директор колледжа из Дании решил взять отпуск на два года, чтобы поработать в Африке. Он работал в небольшом колледже для 15—19-летних подростков, и там долго спорили о том, кем следует его заменять. Как ранее произошло с Консервативной партией накануне избрания Эдварда Хита ее лидером, предполагалось, что в споре родится истина. В результате выбор пал на 18-летнюю ученицу! Сотрудники пришли в изумление и заявили директору, что эта кандидатура неприемлема. Он дал очень простой совет: «Ваше дело – помочь ей добиться успеха». Когда спустя два года он вернулся, оказалось, что она действительно добилась успеха, и такого, что вернувшийся бывший предложил оставить пост за ней, а сам решил работать простым преподавателем. В конце концов, девушка захотела закончить колледж и поступить в университет, поэтому бывший директор снова занял свой пост. Я часто рассказывал эту историю сотрудникам Группы, потому что она прекрасно иллюстрировала нашу роль, которая заключалась в том, чтобы помочь кому-то другому добиться успеха. В целом я по-прежнему стою на своем мнении об отношении государственных служащих и министров: работа первых заключается в том, чтобы помочь министрам и по возможности их командам добиться успеха. Когда я работал в правительстве, его программа была весьма амбициозной, поэтому некоторые разочарования были неизбежны. Однако нередко мы достигали успехов, и Великобритания изменилась к лучшему, хотя можно было преуспеть и больше, если бы и министры, и государственные служащие работали эффективнее.
Я, разумеется, не разделяю цинизм сэра Уильяма Армстронга, руководившего системой государственной службы. Его спросили однажды: «Что Вы говорите, придя домой, в периоды государственных кризисов?». И он ответил: «Слава Богу, правительство имеет слишком мало влияния, чтобы что-то сделать». Дело не в том, что я стремился к могучему правительству; вовсе нет. Надеюсь, это я выразил внятно. Но когда (независимо от того, какая партия находится у власти) правительству необходимо предпринимать какие-то действия, для нас всех важно, чтобы оно работало эффективно, а для этого нужна слаженная работа и так называемых постоянных, и временных членов государственной машины.
Центральные и местные органы власти
Как утверждают серьезные комментаторы, я уделил недостаточно внимания отношениям между центральными и местными государственными органами. Думаю, что они правы. Я уже отмечал, что отвергаю чрезмерный акцент на правах местных органов в ущерб центральным, но все же считаю своим долгом более четко, чем делал это раньше, показать, как могли бы выглядеть конструктивные отношения между центральными и местными органами власти. Нельзя отрицать, что местные органы власти в 1990-е гг. работали, мягко говоря, с переменным успехом, и следует признать, что в последнее десятилетие их работа существенно улучшилась, а лучшие из них теперь действуют просто хорошо, намного успешнее многих, если не всех, в Уайтхолле. Более того, как пришлось понять и Тэтчер, и Мейджору, и Блэру, и Брауну, альтернативы тесному сотрудничеству с местными органами власти быть не может, как бы того подчас ни хотелось. Государственная служба здравоохранения была создана в 1948 г., в разгар централизации государственной деятельности во время правления старой Лейбористской партии, но никому не пришло бы в голову повторить нечто подобное в наше время. В 1990-е гг. нашлись люди (такие, как Крис Вудхед), которые хотели вообще исключить из системы образования местные органы. Однако в кабинете Тэтчер и позже, до сего дня, предпочитали совершенствовать их работу, не ликвидировать их. Мое участие в этой работе, о котором я совсем не жалею, описано в главе 1. При Тони Блэре (даже если я немного преувеличиваю) местные органы рассматривались как неизбежное зло. Наделенные полномочиями на прямых выборах мэры могут сделать очень многое (как мэр Джулиус Пайп в округе Хэкни), но лишь в конце пребывания Блэра у власти была сформулирована внятная позиция в отношении роли местных органов власти. (Кстати, стоит отметить, что с исторической точки зрения это странно, потому что предшественниками Блэра являются приверженцы муниципального социализма, такие, как Джозеф Чемберлен, а не фабианцы или тред-юнионисты, которые стояли у истоков Лейбористской партии [Hunt, 2004].)
Как бы то ни было, и Гордон Браун, и находящиеся в оппозиции консерваторы предвидят предстоящие перемены, которые будут основаны на новых отношениях, возникших в конце эпохи Блэра. Эти отношения основаны на представлениях Брауна, сформулированных в его выступлении перед Фондом социального рынка в феврале 2003 г. (см. подробнее главу 5). Тогда возникла концепция децентрализации и прозрачности как нерыночный, не командно-административный подход к реформе системы государственных услуг. В Белой книге 2006 г., посвященной местным органам власти, описывается, как это можно устроить. В целом сейчас и реализуется та самая модель децентрализации и прозрачности в отношении местных органов власти, которыми она встречена на ура. Национальных плановых заданий станет намного меньше, вместо этого появится ряд индикаторов, которые центральными и местными органами считаются важными и обоснованными (они касаются, например, норм выброса углекислого газа, жилищного строительства и транспорта). Такие данные будут регулярно публиковаться, и у жителей появится возможность сравнить работу своих органов власти с работой других. Более того, местные органы власти смогут координировать свои действия в сфере государственных услуг с местными руководителями (полиции и здравоохранения, например) относительно того, какие перемены в их районе являются приоритетными, а потом уже будут заключаться соответствующие соглашения с местным правительством. В ходе переговоров представители местных органов власти смогут добиваться, чтобы органы управления стремились к реализации главных задач, обозначенных как национальные приоритеты, и обеспечивали их выполнение необходимыми для этого ресурсами. В недавно опубликованном совместном документе Департамента местных сообществ и самоуправления (Department for Communities and Local Government – DCLG) и Ассоциации местных органов власти (Local Government Association) говорится: «[Новая] система объединяет национальные стандарты и приоритеты, установленные правительством, и местные приоритеты, основанные на представлениях, выработанных местными органами управления и их партнерами»
[212]. Насколько хорошо будет действовать эта система на практике, зависит от качества переговорного процесса и способности каждого местного органа, местного правительства в целом, а также, разумеется, центрального правительства добиться осуществления поставленных задач.
