Вторая статья, результат дружеского спора с Милтоном Фридманом, называлась «Проблема социальных издержек». Опубликованная в The Journal of Law and Economics, она стала одной из самых цитируемых статей в истории экономики. Эта статья и стала основой для идеи решить экологические проблемы при помощи рынков. Мысли, изложенные в ней, возникли у Коуза в ходе исследования отраслей государственного сектора и регулирования, а также изучения их существенных недостатков. Коуз утверждал, что рынки и системы ценообразования могут стать намного лучшим решением, нежели прямое вмешательство государства и государственный контроль. Чтобы подвести базу под это утверждение, он сосредоточился на внешних эффектах, или, как он их называл, «вредных эффектах» – в данном случае на нежелательном загрязнении, которое является следствием экономической деятельности.
Вопрос внешних эффектов – нежелательных побочных эффектов или последствий – занимает умы экономистов уже долгое время. В начале XX в. экономист Артур Пигу утверждал, что единственный способ решить проблему внешних эффектов, которые не отображаются в цене товара, – вмешательство государства, т. е. введение налога на внешний эффект, своего рода налога на порок. Примером налога Пигу может быть налог в размере доллара на пачку сигарет или налог в размере $5 на галлон бензина. Коуз считал, что Пигу ошибается, слишком верит в мудрость государства и не понимает роли частной собственности.
В примерах Коуза рассматривались правовые аспекты загрязнения, некоторые из которых уходили корнями в средние века. Что произойдет, если домашние кролики, которых выращивал в своем имении средневековый землевладелец, прокопают норы на территорию соседа и станут бесконтрольно размножаться на ней, нанося ему ущерб? Как быть с «вредным воздействием дыма» из-за сжигания угля соседом? Это вопросы права собственности и относительной значимости, которую им придает каждый из соседей. Решать такие вопросы, утверждал Коуз, следует не при помощи регулирования или налога, а при помощи рынка. «Все решения имеют свою цену, – писал Коуз. – Прямое государственное регулирование необязательно будет лучше, чем урегулирование проблемы рынком или фирмой»3.
Война с загрязнением
Коуз никогда не говорил о торговле правами на загрязнение, но эта идея логически вытекает из написанного им. Его идеи подхватили и применили к экологическим проблемам другие. В своей книге «Загрязнение, собственность и цены» (Pollution, Property & Prices), увидевшей свет в 1968 г., канадский экономист Джон Дейлз утверждал, что лучший способ очистить Великие озера – создать «рынок прав на загрязнение». Дейлз изложил свои аргументы в виде текстовых пояснений. Дэвид Монтгомери, работая несколькими годами позже над кандидатской диссертацией в Гарварде, привел аргументы в виде уравнений. Но оба пришли к одному и тому же: разве не будет предпочтительнее, эффективнее и дешевле торговать выбросами как собственностью, или хотя бы квазисобственностью, подобно тому, как мы торгуем валютами, нефтью, ценными бумагами или недвижимостью?4
В конце 1960-х – начале 1970-х гг. экономисты все больше обращались к проблеме загрязнения, которая набирала вес в политической повестке дня. В 1970 г. президент Ричард Никсон создал Агентство по охране окружающей среды, которое, по его словам, должно было вести «войну с загрязнением» в стране. Это ознаменовало наступление эпохи гораздо более жесткого экологического регулирования. Обычно такое регулирование принимало форму административного контроля и управления на микроуровне с детальными стандартами, перечнями функций и требованиями, вплоть до подробных предписаний по использованию технологий и тщательного контроля соблюдения требований, например задания максимально допустимого количества выбросов в час для установки. Этот подход получил название «командно-административная система» по аналогии с командно-административной, неэффективной, централизованно планируемой экономикой Советского Союза.
Но с середины 1970-х гг. в США стали в порядке эксперимента использовать более рыночные подходы, как на федеральном уровне, так и в ряде штатов5.
Испытание кислотным дождем
После президентских выборов 1988 г. всех ждало серьезное испытание. Оно было связано с кислотными дождями. История о кислотных дождях и о том, как с ними боролись, стала центральной для тех, кто сегодня продвигает стратегии решения проблемы изменения климата при помощи рынка.
Кислотный дождь – результат выброса в атмосферу диоксида серы (SO2) угольными электростанциями и его превращения в серную кислоту. Это была серьезная проблема в некоторых районах Европы. Так, в лесном районе Шварцвальд (Германия) кислотными дождями было повреждено, по оценкам, около 50 % деревьев.
Кислотные дожди считались основной проблемой, связанной с загрязнением воздуха, в северо-восточной части США и в восточной части Канады. И это была не та знакомая проблема локального загрязнения, которую можно было решить на местном уровне. Диоксид серы попадал в атмосферу из высоких труб угольных электростанций Среднего Запада и переносился с потоками воздуха в другие штаты и в Канаду, нанося ущерб лесам и подкисляя озера, где гибла рыба, а также вызывая коррозию элементов зданий. К концу президентского срока Рональда Рейгана конгресс рассмотрел более 70 законопроектов по кислотным дождям. Они были разными, но с одной общей чертой – ни один из них так и не стал законом. В Канаде проблема приобрела настолько серьезный характер, что премьер-министр в шутку пригрозил объявить войну США из-за кислотных дождей. Однако во время президентской кампании 1988 г. и Майкл Дукакис, и Джордж Буш-старший клятвенно обещали снизить выбросы диоксида серы6.
Вскоре после победы Буша на выборах Клейланд Бойден Грей, новый советник президента, заговорил о возможности применения рыночного подхода к проблеме кислотных дождей. Грей после ознакомления с отчетом по Проекту-88 был очень заинтересован в использовании рыночных принципов в сфере экологических проблем с целью снижения стоимости контроля соблюдения требований. В годы президентства Рейгана Грей занимался программой отказа от тетраэтилсвинца. Помимо работ экономистов на Грея оказали влияние работы правоведов, изучавших вопрос создания рынков загрязнений7.
Решения с наименьшими затратами
Грей создал небольшую команду консультантов. Команда Грея была полна решимости создать низкозатратную рыночную систему, позволяющую энергокомпаниям торговать выбросами. «Четверть затрат, связанных с регулированием, в США приходилась на контроль соблюдения Закона о чистом воздухе, – позже вспоминал Грей. – Лучшим способом снижения затрат для американцев было снижение стоимости контроля соблюдения».
Но как это сделать и как преподнести с точки зрения политики?
Грей был знаком со статьей Фреда Круппа, президента Фонда защиты окружающей среды, в The Wall Street Journal, где тот предлагал решить проблемы с водоснабжением в западной части страны при помощи рыночных механизмов. Теперь он привлек Круппа к обсуждению проблемы кислотных дождей. Грей сказал Круппу, что, если Фонд защиты окружающей среды разработает законопроект, имеющий хорошие шансы на одобрение конгрессом, он представит его президенту.
