«Однако когда мы разослали приглашения, – сказала тогдашний заместитель госсекретаря Пола Добрянски, – нам ответили из этих стран, что им не нравится название “лидеры по выбросам”»20.
Замечание было резонным, ведь словосочетание «лидеры по выбросам» имеет негативный оттенок. «Лидеры по выбросам» стали «Ведущими экономиками». Это были страны, на которые приходилось 80 % мирового ВВП, которые потребляли 80 % мировой энергии и производили 80 % мирового углекислого газа. Иными словами, именно эти страны могли оказывать наибольшее влияние на климат. К тому же, поскольку в их число входили такие государства, как Китай, Индия и Бразилия, появлялась возможность устранить противоречия между развитыми и развивающимися странами.
Такая позиция администрации в корне отличалась от ее позиции в начале президентства Буша семью годами ранее. Но время администрации подходило к концу.
Глава 25
В поисках консенсуса
В выходные после инаугурации Барака Обамы сотрудники администрации срочно рассылали в Вашингтоне телефонные и электронные приглашения на первое выступление президента в Белом доме в понедельник. Те, кто собрался тем холодным утром у восточных ворот Белого дома (многие все еще пребывали в постинаугурационной эйфории), были уверены, что пришли на мероприятие, посвященное проблемам энергетики. На самом же деле мероприятие в Восточном зале было посвящено проблеме изменения климата – проблеме, которая с этого момента должна определять энергетическую политику.
«Дни, когда Вашингтон тянул время, прошли, – сказал новый президент и добавил: – Америка не будет заложником разогревающейся планеты». Приоритет президента был очевиден. Осознавая это, в палате представителей задались целью законодательно закрепить систему ограничения выбросов с помощью квот и торговли ими1.
Эту инициативу продвигали Генри Уоксмен, глава Комитета по вопросам энергетики и торговли, и Эдвард Марки, глава Специального комитета по вопросам энергетической независимости и глобального потепления, созданного спикером Нэнси Пелоси двумя годами ранее.
Теперь, в 2009 г., когда Барак Обама был президентом, а демократы имели большинство в конгрессе, у Уоксмена с Марки появились возможности для продвижения системы ограничения выбросов с помощью квот и торговли ими и, таким образом, преобразования основ экономики США.
Кнуты и пряники
Но как подойти к преобразованию такой махины, как энергетика, автомобилестроение и транспорт, строительство, производство и все остальное? Стратегия Уоксмена и Марки состояла из двух частей. Первая заключалась в том, чтобы привлекать людей преимуществами системы ограничения выбросов с помощью квот и торговли ими, т. е. бесплатной раздачей разрешений определенным отраслям, а не их продажей на аукционе. Это был пряник. И его стоимость исчислялась миллиардами долларов.
Второй частью стратегии был кнут – Агентство по охране окружающей среды. Как сказал Марки, «нужно было выбирать – закон или регулирование». В отсутствие закона EPA, в соответствии с решением Верховного суда, будет действовать как до принятия Закона о чистом воздухе и станет регулировать выбросы углекислого газа командно-административным методом. Причем, в отличие от конгресса, EPA не сможет предложить ни стимулов, ни смягчения. Никаких пряников, только кнут.
Уоксмен и Марки сколотили внушительную коалицию. Закон о чистом воздухе с поправками 1990 г. и последующее сокращение выбросов диоксида серы стали моделью того, что они хотели сделать с системой ограничения выбросов с помощью квот и торговли ими. В целом с помощью этой системы они рассчитывали ускорить получение результатов, уменьшить расходы и усилить эффект. Но Марки помнил и другую историю – то, как цифровая революция преобразовывала американскую экономику. Как он выразился, «предоставляя стимулы, мы создаем благоприятную среду для инновационной деятельности»2.
Если широкополосная революция создала, по его подсчетам, новую стоимость, примерно в триллион долларов, то дарвиновская конкуренция, подстегиваемая изменением климата, должна привести к появлению новых отраслей и создать стоимость, равную нескольким триллионам долларов.
По мере рассмотрения и доработки законопроекта профильным комитетом его объем вырос с 600 до 1400 страниц. Он предусматривал сокращение выбросов углекислого газа на целых 83 % к 2050 г. по сравнению с уровнем 2005 г. Это означало, что инвестиции в энергетику в США будут нацелены прежде всего на снижение выбросов углекислого газа. И если не будет разработан экономически эффективный способ крупномасштабного улавливания и захоронения углекислого газа, то нефть, природный газ и уголь по большей части исчезнут, а все, что зависит от этих видов топлива, изменится. Это была энергетическая система, неведомая американцам и американской экономике.
Некоторые утверждали, что подобное невозможно осуществить так быстро, что энергетический сектор более сложен, более капиталоемок, более долгосрочен, чем сектор телекоммуникаций, а следовательно, меняться он будет гораздо медленнее. Они сомневались, что в обозримом будущем появится эффективная технология улавливания и захоронения углекислого газа. Многие недоумевали, зачем вводить сложную систему ограничения выбросов с помощью квот, если можно ввести прямой налог на выбросы, что гораздо проще. Другие говорили, что система ограничения выбросов с помощью квот и торговли ими в любом случае является замаскированным налогом, и называли ее «системой ограничения выбросов с помощью квот и налогообложения». Они утверждали, что ее внедрение повлечет серьезные последствия и к тому же расходы существенно недооценены. Так, Средний Запад с его преимущественно угольными электростанциями серьезно пострадает, как и сельское хозяйство.
Конгресс собирался создать огромный рынок углекислого газа – более крупный, чем любой другой рынок, – как раз тогда, когда Великая рецессия породила глубокое недоверие к рынкам. Углекислый газ должен стать «активом», «валютой». От ограничения выбросов с помощью квот и торговли ими, предостерегали критики, выиграет не окружающая среда, а Уолл-стрит и прочие, которые быстро смекнут, как торговать и играть на рынках углекислого газа.
26 июня 2009 г. законопроект был одобрен 219 голосами «за» при 212 голосах «против». Однако законопроект должен был пройти еще и сенат.
Китай: подход, выигрышный для всех
В 2007 г., по некоторым оценкам, выбросы углекислого газа в Китае превысили выбросы углекислого газа в США. К 2030 г., если не принять соответствующих мер, его выбросы углекислого газа, прогнозировали специалисты, превысят выбросы стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) вместе взятых. Из-за роста объема выбросов Китай все сильнее критиковали на международной арене.
Пекин ответил трояко. Во-первых, он заявил, что потребление энергии и выбросы углекислого газа в расчете на душу населения в Китае в разы меньше, чем в США и в странах Европы. Во-вторых, он подчеркнул, что Китай все еще является относительно бедной страной, осуществляющей экономические преобразования, через которые страны Европы и Северной Америки (а также Япония) прошли несколько десятилетий назад, а потому его не следует лишать тех возможностей, которые имели развитые страны. При этом Китай подчеркнул, что выбросы развитых стран – это «выбросы ради роскоши», а выбросы развивающихся стран – «выбросы ради выживания». В-третьих, он отметил, что одной из причин столь быстрого роста потребления энергии и, соответственно, роста выбросов в Китае является перенос значительной части энергоемкого производства стран Европы и Северной Америки в Китай, так как сами они теперь ориентируются на услуги и потребление. Как сказал бывший глава Национальной комиссии по вопросам развития и реформ Китая, «увеличение потребления энергии в Китае по большей части напрямую связано с уменьшением потребления энергии в других странах и регионах»3.
