Традиционный подход к государственно-управленческому проектированию, оперируя раздельно понятиями прямой и обратной связи, как факторами, зависящими от «игры случая», утверждает, что «для того чтобы ответить на вопрос об обратных связях, надо первоначально определить направление прямой связи. Принцип обратности предполагает рефлексивный ответ социума в заданном формате отношений. Прежде чем вести речь об обратной реакции общества, необходимо установить саму траекторию управленческих связей. Выбор траектории весьма вариативен» [4].
Универсумный подход позволяет рассмотреть процесс управления не только с различной степенью дискретизации, но и учитывать степень вариативности управленческих решений, точно определяя характер межэлементных связей. Кроме того, он не просто учитывает, но и структурирует сложный комплекс прямых и обратных связей универсума. При этом рассматривается не два типа связей – ПС и ОС, а четыре, распределённые на преимущественно качественные (ПС, ОС) и преимущественно количественные (КПС, КОС) пары.
Интегрированное представление целостного комплекса государственного управления в соответствии с U-законом Полноты определяет, что управление любыми процессами может и должно вестись только по ПФУ.
Исключение каких-либо этапов ПФУ говорит или о том, что эти этапы будут осуществлены в рамках конкурирующей ПФУ, или о том, что процесс управления нельзя назвать таковым в полной мере. Непонимание целостности, последовательности и неразрывности процесса, описанного в ПФУ, неизбежно приводит к методологическим ошибкам.
Анализ ошибочных решений методологов и специалистов в сфере госуправления позволяет выявить типичные ошибки государственного управления, которые легко проиллюстрировать на примере нарушения нормального протекания U-потоков по ПФУ.
Для упрощения описания переведём универсум 8U: «Виды власти» в класс 4U (рис. 8.16), определив по уровням:
1) СО – Силовые органы власти;
2) ИС – Исполнительная и судебная власть;
3) ЗЭ – Законодательная и экономическая власть;
4) ГВ – Государственная власть.
Проиллюстрируем четыре наиболее типичные ошибки управления:
а) низкий уровень решения проблемы;
б) неучёт данных прямых и/или обратных связей;
в) принятие решений без учёта практики их реализации;
г) реализацию проекта по непроработанной концепции.
Примером ошибки низкого уровня решения проблемы является ситуация, когда исполнительная власть (страта 2 рис. 8.16а) силовыми методами «ужесточения» пытается «решить» задачу, источник которой лежит в экономической или законодательной сфере (страта 3 «ЗАДАЧА»).
Протекание U-потока, характеризуемое неучётом данных, циркулирующих в прямых и обратных связях (в стратах 1 и 2 не учтено влияние КПС и КОС рис. 8.16б), также является распространённой ошибкой. Самый известный пример такой ситуации – отсутствие системы контроля исполнения приказов. Эта ситуация характеризуется ещё и тем, что самые простые проблемы, которые могут и должны решаться на нижних уровнях, для перестраховки передаются вверх, организуя на верхних уровнях «бумажные завалы»[255].
Рис. 8.16. Типичные ошибки при осуществлении процесса госуправления
СО – Силовые органы власти;
ИС – Исполнительная и судебная власть;
ЗЭ – Законодательная и экономическая власть;
ГВ – Государственная власть
Принятие решений без учёта практики их реализации, то есть без учёта практической способности структур, составляющих U (отсутствие нисходящего U-потока в стартах 3, 2, 1, соответствующих этапам ПФУ 5, 6, 7 рис. 8.16в), к реализации заданной концепции управления говорит о низком качестве аналитики. Это ситуация – когда «благие пожелания»[256] не имеют шансов воплощения в реальность, поскольку не учитывают влияние на социум обратных связей[257]. Нормальный аналитик будет избегать работы над проектами, не имеющими шансов на практическое воплощение.
При реализации же концепции без глубокой проработки исходных данных (отсутствие восходящего U-потока в стартах 1,2,3 рис. 8.16 г) управленец считает свои субъективные оценки проблемной ситуации понятными, «само собой разумеющимися». Он не задумывается о том, насколько и в какой части его мнение отражает степень информированности о реальном положении вещей[258]. Результатом такого подхода являются, например, привычные аппаратные игры по перераспределению функций и реформированию министерств (этапы 5–7 ПФУ), начинающиеся показательной «кадровой чисткой» и практически заканчивающееся «сменой вывесок».
Универсумная методология позволяет осуществить и более детальную классификацию ошибок государственного управления.
Использование универсумного подхода открывает возможность максимально точно стратифицировать государственные и общественные институты, адекватно определив, какие из них какие функции выполняют и каким образом эти институты влияют на общество. При этом можно максимально эффективно распределить зоны ответственности министерств и ведомств. ПФУ в этом процессе системно связывает в единую цепь пока плохо стыкующиеся, но уже достаточно хорошо проработанные экспертным сообществом вопросы:
1) Задачу анализа возникающих в обществе проблем (1–3 этапы ПФУ) посредством создания информационно-аналитических служб: «Для оптимизации процесса сбора информации о положении дел в обществе, для своевременного выявления возникающих проблем и конфликтных ситуаций в системе государственного управления создаются информационно-аналитические службы, призванные на профессиональном уровне решать эти задачи. Такие службы становятся центрами сбора и обработки первичной информации, они осуществляют мониторинг ситуации, ее диагностику, проводят анализ и моделируют возможное развитие событий. Информационно-аналитические службы замыкают на себя значительную часть информационных потоков, которые общество посылает власти» [58].
2) Проработку концептуальной проблематики (3–5 этапы ПФУ) [27].
3) Детально разработанную задачу проектирования и исполнения государственных решений (4–7 этапы ПФУ): «Имеется в виду четырехзвенная цепочка. Во-первых, стадия или пространство политического выбора цели или ценностного целеполагания. Во-вторых, стадия или пространство проектирования государственно-управленческого решения <…>. В-третьих, стадия принятия государственно-управленческих решений в реальных процедурах, с вопросами согласования интересов, политических раскладов мощностей влияний групп интересов, общеполитических и социальных тенденций. В-четвертых, стадия реализации государственно-управленческих решений (государственных политик). Государственную политику в контексте работы мы представляем в управленческом измерении» [67].
Универсумная классификация процессов и ошибок управления по ПФУ позволяет получить ответы на ряд практических вопросов, касающиеся, например, перманентно проблемного поля внедрения новых инновационных технологий. В рамках этой проблематики можно сразу ответить на три привычно безответных для многих «авторитетных экспертов» ключевых вопроса:
