В 1990 году Аргентина наконец увидела два демократически избранных правительства подряд — одно демократическое правление сменилось другим, президентом стал кандидат от Перонистской партии Карлос Саул Менем. Однако в том, что касалось Верховного суда, демократический лидер повел себя примерно так же, как лидеры военных хунт. Действовавший на тот момент состав суда был назначен в 1983 году президентом Раулем Альфонсином. Так как в дальнейшем передача власти произошла демократическим путем, у Менема, казалось бы, не было никакой причины менять судей. Однако Менем продемонстрировал свои намерения уже в ходе выборов: он постоянно (хотя и безуспешно) призывал членов Верховного суда подать в отставку и даже запугивал их. Судье Карлосу Фиату он публично предложил должность посла. Однако Фиат в качестве ответа отправил Менему экземпляр своей книги «Закон и нравственность», сделав на нем надпись: «К вашему сведению, эту книгу написал я».
Не смущенный подобным отпором Менем через три месяца после вступления в должность направил в Палату представителей законопроект, предлагающий расширить состав Верховного суда с пяти членов до девяти. Одним из аргументов был тот же, который Рузвельт использовал в 1937 году: судьи перегружены. Закон был одобрен обеими палатами парламента, и это позволило Менему назначить четырех новых судей и обеспечить себе большинство в Верховном суде.
Победа Менема пробудила те опасные силы, о которых мы говорили раньше. Следующий шаг президента заключался в том, что он переписал конституцию и удалил из нее норму о допустимом числе президентских сроков, таким образом он смог участвовать в следующих выборах. После переизбрания Менем приступил к очередному изменению конституции, однако на этот раз его остановили — однако не аргентинские политические институты как таковые, а оппозиция в его собственной Перонистской партии: перонисты не хотели допустить единоличной диктатуры.
Со времени получения независимости Аргентина страдала от тех же институциональных проблем, которые поразили и остальную Латинскую Америку. Развитие страны шло по пути порочного круга, а не в русле благотворной обратной связи. Вследствие этого прогрессивные шаги — такие как создание подлинно независимого Верховного суда — так и не были сделаны. В плюралистической государственной системе ни одна группа не хочет или не осмеливается полностью лишить власти другую группу из страха, что затем под удар могут быть поставлены ее собственные полномочия. В то же время широкое распределение власти в обществе делает такие попытки весьма затруднительными. Верховный суд может сохранить независимость при условии, что он пользуется серьезной поддержкой широких слоев общества, которые не потерпят попыток лишить суд независимости.
Именно так дело обстояло в США, но не в Аргентине. В последнем случае законодатели были просто счастливы подорвать влияние Верховного суда, даже при том, что это ставило под угрозу их собственное положение. Объяснение этому состоит в том, что в условиях действия экстрактивных институтов устранение независимого суда приносит много выгод и плюсы при этом могут перевесить возможные риски.
Позитивный отклик и благотворная обратная связь
Инклюзивные политические и экономические институты не появляются из ниоткуда. Часто они возникают на фоне серьезного конфликта тех, кто поддерживает экономический рост, и тех, кто на тот момент обладает политической властью. Инклюзивные институты зарождаются при наступлении исторических точек перелома, таких как Славная революция в Англии или основание колонии Джеймстаун в Северной Америке, — то есть тогда, когда определенные факторы приводят к ослаблению правящих кругов и усилению оппозиции, и в результате возникают стимулы для построения более плюралистического общества. Исход политического конфликта невозможно предвидеть. Когда мы всматриваемся в прошлое, нам кажется, что множество исторических событий были неизбежными, но на самом деле путь истории не предопределен. И тем не менее мы можем сказать, что, когда инклюзивные политические и экономические институты уже выстроены, они запускают процесс благотворной обратной связи, который чем дальше, тем больше повышает вероятность их укрепления и даже расширения.
Благотворная обратная связь работает благодаря нескольким механизмам. Во-первых, логика плюралистических политических институтов делает узурпацию власти диктатором, партией или даже законно избранным президентом гораздо более сложным делом. Это пришлось обнаружить Франклину Рузвельту, когда он попытался преодолеть ограничения, которые наложил на власть президента Верховный суд. В свое время с этим же столкнулся и сэр Роберт Уолпол, попытавшийся в упрощенном порядке применить Черный акт. В обоих случаях слишком большая концентрация власти в руках одного человека или узкой группы людей начала бы подрывать устои плюралистических политических институтов, и главная особенность плюрализма — это как раз его способность противостоять подобным попыткам.
Плюрализм также поддерживает концепцию верховенства закона, то есть принцип, согласно которому законодательные нормы должны применяться одним и тем же образом ко всем гражданам, — это совершенно невозможно при абсолютной монархии. Но принцип верховенства закона, кроме того, предусматривает, что никакой закон не может применяться одной группой для нарушения прав другой группы. Что еще важнее, этот принцип открывает возможности более широкого участия населения в политическом процессе и создает все бо́льшую инклюзивность, поскольку способствует продвижению идеи, что люди должны быть равны не только перед законом, но и в рамках политической системы. Концепция верховенства закона — один из тех принципов, которые в Британии XIX века ослабили сопротивление политической элиты и сделали возможным постепенное распространение избирательного права на всех взрослых граждан.
Во-вторых, как мы ранее уже несколько раз отмечали, инклюзивные политические институты поддерживают аналогичные институты экономические и сами в свою очередь получают от последних поддержку. Этот процесс запускает еще один механизм благотворной обратной связи. Инклюзивные экономические институты устраняют наиболее одиозные экстрактивные черты в экономике, такие как рабство или крепостное право, борются с монополиями и придают динамизм экономике в целом, и все это минимизирует те гипотетические выгоды, которые кто-либо мог бы получить — по крайней мере в краткосрочной перспективе — от узурпации политической власти. Так как экономические институты к XVIII веку уже были в Британии в достаточной степени инклюзивными, то элита, решись она бороться за неограниченную власть, получила бы меньше выгод и, в сущности, больше потеряла бы при проведении крупномасштабных репрессий против сторонников демократии. Эта особенность благотворной обратной связи сделала постепенный процесс продвижения демократии в Британии XIX века и менее тревожным для элиты, и более успешным.
Совсем иначе дела обстояли в странах с абсолютистскими режимами, таких как Австро-Венгрия и Россия, где экономические институты все еще сохраняли высокую степень экстрактивности и где ответом на требования более широкого политического представительства в конце XIX — начале XX века стали репрессии — ведь элита слишком много теряла, если бы лишилась власти.
