Этот эпизод можно рассматривать лишь как слабую тень тех трудностей, которые неизбежно возникают при проведении действительно серьезных изменений в институтах. В упомянутом выше случае реформу похоронили не коррумпированные политики или влиятельные бизнесмены, а всего лишь руководство и персонал местных медицинских учреждений. Это показывает, что легкость преодоления многих рыночных микрофиаско может оказаться иллюзорной: институты, которые, собственно, и порождают эти неудачи, на всех уровнях будут сопротивляться вмешательству. Попытки сконструировать процветание, не затрагивая самого корня проблем — экстрактивных институтов и поддерживающей их политической практики, вряд ли принесут плоды.
Крах международной помощи
После нападения, совершенного «Аль-Каидой» 11 сентября 2001 года, международные силы под эгидой США довольно легко ликвидировали афганский режим талибов, которые укрывали главарей террористической сети и отказывались их выдать. В результате Боннских соглашений, подписанных в декабре 2001 года между лидерами бывших афганских моджахедов и влиятельными членами афганской диаспоры, включая Хамида Карзая, был выдвинут план по установлению в стране демократического правления. Первым шагом стал созыв Национального собрания, лойя-джирги, на котором Карзай был избран лидером правительства переходного периода. Казалось, ситуация в Афганистане начинает нормализоваться, и большинство афганцев желает забыть времена талибана. В международном сообществе преобладало мнение, что все, что теперь необходимо Афганистану, — это масштабная международная помощь. Вскоре в Кабул, столицу страны, прибыли представители Объединенных наций и ведущих мировых неправительственных организаций.
То, чем это кончилось, не должно удивить того, кто наблюдал за неудачами в деле международной помощи бедным странам в последние пять десятилетий. Но удивительно это или нет, в данном случае опять был повторен привычный ритуал. Десятки профессионалов в деле оказания помощи вместе со всей своей свитой прибыли в город на собственных частных самолетах, всяческого рода неправительственные организации начали воплощать в жизнь свои программы, начались переговоры между правительствами и делегациями международных организаций. Миллиарды долларов потекли в Афганистан.
Однако мало что из этих денег было использовано для строительства инфраструктуры, школ или общественных служб, необходимых для построения инклюзивных институтов, или хотя бы на восстановление законности и порядка. Несмотря на то, что бо́льшая часть инфраструктуры страны лежала в руинах, первый денежный транш был потрачен на организацию воздушного моста для доставки в Кабул бюрократов из ООН и других международных организаций. Второй самой насущной проблемой оказался недостаток шоферов и переводчиков. Для ее решения было нанято некоторое количество местных англоговорящих чиновников и школьных учителей, чтобы те возили и опекали наших бюрократов, а зарплату им установили во много раз большую, чем в среднем по стране. Так немногие квалифицированные местные чиновники оказались в роли обслуживающего персонала, а международная помощь начала разрушать афганский госаппарат, который она призвана была выстраивать и укреплять.
Крестьяне в одном удаленном районе центральной долины Афганистана услышали по радио объявление о новой многомилионной программе по восстановлению домов в их местности. Спустя долгое время транспортная компания, принадлежавшая Исмаилу Хану, бывшему полевому командиру и члену афганского правительства, доставила сюда некоторое количество деревянного бруса. Однако брус был слишком большого размера по масштабам местного жилищного строительства, и крестьяне нашли стройматериалам единственное возможное, на их взгляд, применение — распилили их на дрова. Так что же случилось с миллионами долларов, которые были обещаны крестьянам? Из денег, выделенных на программу строительства, 20 % сразу ушло на оплату расходов головного офиса ООН в Женеве. Остальные деньги были перечислены некой неправительственной организации, которая перевела еще 20 % на покрытие расходов собственного офиса в Брюсселе, и так повторилось еще три раза (то есть на каждом этапе сумма уменьшалась еще на 20 %). Те немногие средства, что все же добрались до Афганистана, пошли на закупку леса в Западном Иране и на оплату транспортировки, которую (по чрезвычайно раздутым ценам) взяла на себя компания Исмаила Хана. Странно, что какие-то стройматериалы вообще добрались до деревни.
Это не единичный инцидент. По оценкам многих исследователей, только 10, от силы 20 % международной помощи достигает своей цели. Ведутся десятки расследований о мошенничестве, в которых функционеры ООН и местных органов обвиняются в перекачке на сторону денег, предназначенных для международной помощи. Но основная причина неудач заключается не в мошенничестве, а в некомпетентности. Кроме того, для международных организаций доставка помощи просто бизнес.
При этом афганский опыт по сравнению с другими случаями еще может быть сочтен относительно успешным. За последние 50 лет сотни миллиардов долларов были выданы правительствам разных стран мира в качестве помощи «для развития». Бо́льшая часть этой помощи была потрачена на накладные расходы и исчезла в результате коррупции, как и в Афганистане. Еще хуже то, что некоторая ее часть досталась диктаторам вроде Мобуту, который зависел от западной помощи, так как на нее он покупал лояльность своих подчиненных, укреплял собственную власть и обогащался. Картина в других частях Черной Африки была примерно такой же. Гуманитарная помощь, выдаваемая в качестве временной ссуды на преодоление кризиса (самые недавние примеры — это, скажем, Гаити и Пакистан), явно более эффективна, хотя и ее доставка до адресата сталкивается со схожими проблемами.
Несмотря на подобные неутешительные итоги выделения субсидий «на развитие», международная помощь — это одна из самых популярных политических практик, которую западные правительства, международные организации и различного рода неправительственные организации продвигают как способ противостояния бедности по всему миру. И конечно же, эта практика снова и снова терпит фиаско. Идея, что богатые западные страны должны отчислять из своих бюджетов огромные суммы на «помощь в развитии», чтобы разрешить проблему бедности в Черной Африке, Карибском регионе, Центральной Америке или Южной Азии, базируется на неправильном понимании причин бедности. Такие страны, как Афганистан, бедны из-за своих экстрактивных институтов — отсутствия гарантий прав собственности, дефицита законности и порядка, плохо работающей правоохранительной системы и удушающего влияния национальной (а в еще большей степени местной) элиты на политическую и экономическую жизнь.
Повторное возникновение одних и тех же институциональных проблем означает, что международная помощь и впредь будет неэффективной: она будет расхищена и вряд ли достигнет тех, кому предназначается. При наихудшем сценарии она станет поддержкой для тех самых режимов, в которых и коренятся все проблемы данного общества. Поскольку устойчивый экономический рост может быть основан лишь на инклюзивных институтах, то поддержка экстрактивного режима никак не улучшит ситуацию. При этом значительная часть средств все же тратится по назначению: на специальные программы постройки школ в тех местах, где школ никогда не было, и на зарплаты учителям, которые в ином случае остались бы без средств к существованию. Хотя бо́льшая часть помощи, осев в Кабуле, мало чем улучшила жизнь рядовых афганцев, однако были и заметные успехи в организации школ, особенно для девочек, которым при режиме талибов, да и ранее, образование было совершенно недоступно.
