В первую очередь это касается порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. Данный вопрос является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти и местного самоуправления. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.
С другой стороны, отдельные аспекты Закона об общих принципах организации местного самоуправления вызвали серьезные споры еще на этапе его разработки. В первую очередь они касались заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Проблема в том, что многие положения этого закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации. Специалистами неоднозначно оцениваются также вводимые Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Оценивая практический процесс реформирования местного самоуправления, Министерство финансов Российской Федерации подвело итоги работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению составления бюджетов. Исключение составили города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, как имеющие особый порядок осуществления местного самоуправления, и Республика Ингушетия, которая не предоставила информацию.
Проекты положений о бюджетном процессе разработаны в 79 % муниципальных образований. Большинство из них расположены на территории Дальневосточного и Северо-Западного федеральных округов (примерно 44 %). В Приволжском федеральном округе этот показатель составляет около 9 %.
Порядок ведения реестра расходных обязательств определен в 90 % муниципальных образований, из них 39 % расположено в Дальневосточном федеральном округе. Порядок ведения реестра в субъектах РФ принят в 49 регионах, еще в 30 регионах находится в процессе разработки.
Министерством финансов Российской Федерации оказывается методическая помощь органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по своевременному формированию нормативной базы в области организации бюджетного процесса. Особое внимание следует обратить на то, что в течение 2006–2008 гг. Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает переходный период. В этой связи требуется принятие соответствующих правовых актов на уровне субъектов РФ и на местном уровне.
Проблемы межбюджетных отношений законодательно решены в 41 субъекте РФ и разрабатываются в 44. Такое законодательство в основном предусматривает разграничение бюджетных полномочий между уровнями власти относительно методик выравнивания бюджетной обеспеченности, установление нормативов отчислений от федеральных налогов, методики расчета межбюджетных трансфертов.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех основных звеньев: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. В соответствии со ст. 28 БК РФ такая система основана на следующих принципах:
✓ единство бюджетной системы;
✓ разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
✓ самостоятельность бюджетов;
✓ равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
✓ полнота отражения доходов и расходов бюджетов;
✓ сбалансированность бюджета;
✓ эффективность и экономность использования бюджетных средств;
✓ общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
✓ достоверность бюджета;
✓ адресность и целевой характер бюджетных средств;
✓ гласность.
Рассмотрим вышеназванные принципы подробнее.
Принцип единства бюджетной системы предполагает:
✓ единство бюджетного законодательства, принципов организации бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства;
✓ единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности.
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» определяет бюджетную классификацию как группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов. Она обеспечивает сопоставимость показателей всех частей бюджетной системы.
Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 21 декабря 2005 г. № 152н, учитывают изменения в БК РФ, вступившие в силу с 1 января 2006 г., определяют структуру доходов и расходов бюджета, источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, администраторов поступлений в бюджеты и главных распорядителей средств федерального бюджета. Санкции за нарушение бюджетного законодательства определены в ст. 282 БК РФ:
✓ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
✓ блокировка расходов;
✓ изъятие бюджетных средств;
✓ приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
✓ наложение штрафа;
✓ начисление пени;
✓ иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.
Порядок составления и ведения бюджетной отчетности для бюджетных организаций определяет Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности № 5н, утвержденная приказом Минфина России от 21 января 2005 г.; при этом Федеральное казначейство применяет новый План счетов уже с 1 января 2005 г., а бюджетные организации составляют отчетность по новому Плану счетов с 1 октября 2005 г.
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает:
✓ закрепление доходов и расходов за субъектами бюджетной системы;
✓ определение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
