Администрации городов одного завода сталкиваются с очень серьезными проблемами, связанными с приватизацией. Эти города были построены в советском прошлом специально для обслуживания крупных предприятий. Завод был смыслом бытия, а также источником средств существования для такого города. Жилье, коммунальные службы, услуги – все принадлежало предприятию. Сегодня, как только завод становится акционерным обществом, он прекращает финансирование инфраструктуры, поскольку это невыгодно. И тогда инфраструктура тяжким бременем ложится на скудный муниципальный бюджет, который не в состоянии это бремя вынести. В большинстве случаев это приводит к развалу муниципальных служб. Некоторые муниципалитеты пытаются привлечь частные предприятия к предоставлению услуг и содержанию коммунальной службы. Однако большинство муниципалитетов без энтузиазма относятся к такой инициативе, ибо они опасаются, что налоговые поступления, полученные от этих предприятий, будут отобраны администрацией субъекта Федерации.
По существу, нет системы юридической защиты местного самоуправления, прежде всего в том, что касается вопросов собственности. Ощущается острая потребность в развитии административного права по вопросам местного самоуправления, которое служило бы гарантом соблюдения прав человека как органами местного самоуправления, так и правительством.
Противодействие развитию местного самоуправления в России происходит из-за нежелания правительств высшего эшелона (федерального и субъектов федерации) делиться властью, собственностью и финансами с органами местного самоуправления.
В настоящее время качество жизни большей части населения Российской Федерации находится на низком уровне. В ближайшем будущем следует предусмотреть твердые гарантии, обеспечивающие качество жизни граждан, образующих местное сообщество, на уровне по крайней мере не ниже минимальных государственных социальных стандартов.
13.4. Правовые основы организации муниципального управления
Важные предпосылки для правового обеспечения содержит Конституция Российской Федерации, принятая в конце 1993 г. Она определяет принципы государственного устройства, основы экономических взаимоотношений Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления, правовые рамки осуществления экономической политики, в том числе в территориальном разрезе. В Конституции Российской Федерации с редкостной для такого общего правового документа конкретностью зафиксированы фундаментальные требования, обеспечивающие единство экономического пространства страны:
✓ равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти;
✓ гарантируемое единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, защита конкуренции, свобода экономической деятельности, не запрещенной законом (ст. 8);
✓ недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74);
✓ запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля (ст. 75).
Развитие нормативной правовой базы государственной региональной политики в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, других федеральных нормативных актов, договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также законов и различных актов субъектов Российской Федерации осуществляется по двум линиям:
1) принятие федеральных законов и других нормативных актов, регулирующих важные сферы регионального (территориального) развития;
2) совершенствование правовых основ экономического федерализма.
Начиная с 1990 г. Россия создает новое правовое поле для региональной политики. Принятые федеральные законы и другие нормативные акты условно можно разделить на четыре группы.
Первая группа – это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда, помимо цитировавшихся основных положений региональной политики (являющихся подзаконным актом), можно отнести Федеральный закон от 20 июня 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народно-хозяйственным комплексам в территориальном разрезе.
Вторая группа – законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Их перечень весьма длинный. Например, в него входят Бюджетный, Налоговый, Градостроительный кодексы, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная миграционная программа и т. д. Сюда следует отнести многие законы в области социальной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития. Важным нормативным документом для программ регионального развития является утвержденный правительством страны «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
Третья группа – законы и акты, регулирующие развитие особых территорий.
Четвертая группа – законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в региональной экономической политике (РЭП). Такие нормативы необходимы для того, чтобы гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды. Региональные потребительские корзины по основным демографическим группам разрабатываются в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». Важную роль в межбюджетных отношениях играют минимальные стандарты по социальному обслуживанию (образованию, здравоохранению, культурной сфере и т. д.), учитывающие региональные различия стоимости социальных услуг.
В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Для проведения РЭП особенно важно решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы и получаемых от природопользования доходов, усовершенствование системы бюджетного федерализма, обеспечение социально-экономических прав граждан независимо от их местожительства.
Конституция РФ и предшествовавший ей Федеративный договор не решили существенную часть проблем распределения предметов ведения между уровнями Федерации (следовательно, и предметов федеральной и субфедеральной РЭП). Фиксируя области исключительного ведения субъектов РФ, Конституция сохраняет значительную область совместной компетенции, которая по идее может уточняться с учетом специфики субъектов Федерации.
