Так, впервые было предложено в сложившихся обстоятельствах создавать не единое государство, а всего лишь конфедерацию. Тем самым, сделать шаг назад от уже существовавшей федерации. Той самой, которую партийная программа (этот закон, которому все коммунисты должны были следовать неукоснительно, и сам Чичерин, и члены Политбюро, к которым он обращался) рассматривала исходной позицией ещё почти два года назад как совершенно иное: «Как одну из переходных форм на пути к полному единству /выделено мной – Ю.Ж./ партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу».
Содержанием своей записки Чичерин открыто предлагал прямо противоположное. Стремился превратить временную уступку Азербайджану, обусловленную его неизбежно постепенным переходом от полной независимости к возвращению в состав России в новую обязательную норму. Почему и пояснял:
«Для этого необходимо, чтобы Украина по образцу Азербайджана заключила с нами ряд договоров, определяющих взаимоотношения двух государств /выделено мной – Ю.Ж./ в разных областях. Это даже практически необходимо, чтобы выйти из воцарившегося хаоса в наших отношениях… Итак, надо назначить с обеих сторон уполномоченных, которые подпишут основной союзный договор, после чего ряд договоров по отдельным отраслям государственной жизни будет заключён отдельными ведомствами, как это было сделано с представителем Азербайджана тов. Шахтахтинским /нарком юстиции АзССР – Ю.Ж./.
Медлить не следует, необходимо выйти возможно скорее из нынешнего запутанного положения».109
В последнем Чичерин был, безусловно, прав. Действительно, настало время определиться с конструкцией рождавшегося в новых пределах государства. Чётко установить систему его высших органов власти – ЦИКов, Совнаркомов, Наркоматов России. Украины и, разумеется, Азербайджана. Единую, общую для трёх советских республик. Сделать всё, что необходимо, для оформления существующей уже наделе федерации. Тем не менее, Политбюро почему-то не обратило внимания на записку Чичерина, не отреагировало на неё. И он уже 6 декабря направил новое послание, теперь – в ЦК.
«Наркоминдел, – взывал Чичерин с прежним упорством, – указывает ещё раз на крайнюю важность в срочном порядке урегулировать межправовые отношения между РСФСР и УССР. После признания Рижским договором независимости Украины, эти отношения должны носить форму союза государств, а не союзного государства, и должны быть урегулированы договорами, подобно нашим отношениям с Азербайджаном. Господствующая теперь путаница, как в целом, так и в отношении отдельных комиссариатов между Россией и Украиной должна быть немедленно устранена. Разрешение этого вопроса представляется крайне срочным в связи с выборами делегатов на наш съезд Советов, происходящими на Украине…
Предлагаем поэтому, чтобы ЦК поручил Наркоминделу войти в отношения как с Президиумом ЦИК, так и с заинтересованными комиссариатами на предмет заключения ряда договоров между Россией и Украиной для фактического закрепления существующих в настоящее время между ними отношений на основе юридической конструкции союза двух независимых государств». 110
И снова Чичерин не нашёл поддержки. Выборы делегатов от украинских губерний на предстоящий вскоре VIII Всероссийский съезд Советов состоялись. Уже после получения в ЦК записки, 15 декабря. В соответствии с решением IV Всеукраинского съезда Советов, двадцати восьми представителям УССР предстояло в Москве через неделю «решать важные вопросы советского строительства вместе с делегатами русских рабочих и крестьян с правом решающего голоса». Правда, лишь при обсуждении «вопросов, касающихся объединённых комиссариатов федерации». При слушании остальных они наделялись голосом совещательным.111
Только затем проект договора – но далеко не такого, на котором настаивал Чичерин дважды за неделю (о союзе двух государств), а о федерации – всё же был подготовлен. Образованной по решению ЦК комиссией, включившей Каменева, Раковского (он ещё 16 сентября в письме к Ленину не выражал ни малейшего сомнения в необходимости именно федерации112) и инициатора дела, Чичерина.
Результатом их весьма непродолжительной совместной работы и стал проект, явившийся своеобразным компромиссом сторонников (Чичерин) и противников (Каменев, Раковский) создания союза двух суверенных государств. Но именно такая компромиссность, недоговорённость – не прямое вхождение Украины в Российскую Федерацию, а опосредованнное, через объединённые Наркоматы, и без того существовавшие с 1 июня 1919 года – заставила Сталина на поспешно созванном 24 декабря (уже после начала работы) съезде Советов внести существенную поправку в титул документа, ничуть не меняя его содержания:
«Договор между РСФСР и УССР признать «союзным рабоче-крестьянским договором». Слово «федеративный» по всем договорам вычеркнуть. Передать договор на отзыв т. Курскому / нарком юстиции РСФСР – Ю.Ж./, подотделу законодательных предложений /Президиума ВЦИК – Ю.Ж./, затребовав письменные отзывы от каждого наркома и председателя ВЦСПС».113
Поступил так Сталин только для того, чтобы не дискредитировать подлинные принципы федерации в его понимании. Чтобы существовавшие, действовавшие объединённые Наркоматы сохранить – ведь в случае принятия требований Чичерина их пришлось бы ликвидировать. Ну, а новое название, собственно, мало что меняло в неформальном существовании федерации, охватывавшей Россию, Украину и Азербайджан. Ведь высшие органы управления важнейшими сферами жизни страны, вышедшей за пределы РСФСР, продолжали действовать.
Требовавшееся согласование удалось провести всего за четыре дня. Окончательный проект договора, подписанный главами правительств двух республик, Лениным и Раковским, а также и Чичериным, на седьмом заседании VIII Всероссийского съезда Советов утром 29 декабря, был внесён на рассмотрение депутатов не кем иным, как Раковским, и утверждён без прений. В редакции, всего лишь исключившей слово «федеративный».
Две его статьи повторили зафиксированное договором с Баку. Первая – две республики «вступают между собою в военный и экономический союз». Третья – создаются шесть объединённых Наркоматов: военных и морских дел, ВСНХ, внешней торговли, финансов, труда, путей сообщения, почт и телеграфа.
В содержании этой статьи имелись незначительные различия по сравнению с азербайджанским договором. Баку согласилось на объединение органов снабжения, а Харьков – Наркомата труда.
Ещё три статьи – четвёртая, пятая и шестая, существенно отличались от содержания договора с Азербайджаном. Они раскрывали систему работы и подчинённость объединённых Наркоматов. Указывали, что они включены в состав Совнаркома РСФСР, а в правительстве СССР имеют уполномоченных с соответствующими ограниченными правами.
Всё это лишний раз подтверждало и юридически закрепляло фактическое существование советской федерации. Ну, а то, на чём столь упорно настаивал Чичерин (а знали бы о том, то и украинские «самостийники»), излагала весьма расплывчатая юридически, предельно неопределённая по смыслу, полная недоговорок, статья вторая, гласившая:
